Proposition de loi relative à la mise en place et au fonctionnement de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement instituée par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021

Votant chaque année les crédits alloués à la politique de développement de la France, le Parlement contrôle et évalue, en vertu de son rôle constitutionnel, cette même politique. Le présent article propose ainsi de regrouper et de centraliser les activités parlementaires de contrôle de la politique française de développement, tout en les élargissant, au sein de cette nouvelle commission indépendante. Les différents groupes parlementaires d’amitié, au nombre de 153 à l’Assemblée nationale et 81 au Sénat, sont en particulier associés aux travaux de la commission, en apportant leur éclairage et leur évaluation sur leur zone de compétence. Si l’expertise parlementaire est reconnue, elle sera au sein de cette commission enrichie par la désignation de différentes personnalités qualifiées. De nombreuses commissions d'évaluation de la politique française d'aide au développement existent actuellement dans la sphère de l'État (on peut ainsi citer l'unité d'évaluation des activités de développement de la Direction générale du Trésor, ou encore le Comité des évaluations de l'Agence française de développement). Il convient à ce stade de renforcer la capacité d'évaluation du Parlement en la matière. Lors de son audition devant la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat, le 7 avril 2021, le ministre des affaires étrangères avait rappelé les trois exigences qui devaient guider cette commission : indépendance, possibilité de saisine par le Parlement, restitution des travaux. Le dispositif proposé par l'amendement remplit les trois conditions posées ; de plus, une telle commission apparait comme plus efficace qu'une structure placée auprès du ministère des affaires étrangères qui se trouverait en position d’évaluation de son propre travail. Tel est l’objet du présent amendement.

Inspiré par l'Assemblée des Départements de France, le présent amendement vise à associer aux travaux de la commission un certain nombre d’acteurs ayant une expertise en matière d’évaluation de l’aide publique au développement. Cette orientation donnée à la commission permettrait d’enrichir ses travaux et de rassembler l’ensemble des acteurs publics comme privés ayant une solide connaissance de l’aide publique au développement.

Les membres de la Commission d'évaluation, parlementaires comme experts, doivent remettre une déclaration d’intérêts à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HTVP), La HTVP est autorité administrative indépendante dont le rôle est de garantir la probité de l’action publique et de prévenir les conflits d'intérêt. Par conséquent, il revient à la HATVP de procéder au contrôle de ces déclarations sans qu'il soit nécessaire de choisir une autre instance pour exercer cette mission.

La composition de la commission d’évaluation a été façonnée par la loi du 4 août 2021 de manière à assurer la prééminence des représentants du Parlement. En effet, la loi prévoit que la commission d’évaluation est composée de deux collèges, l’un formé de quatre parlementaires (deux députés et deux sénateurs), désignés de manière à assurer, pour chacune des assemblées, une représentation pluraliste, et l’autre constitué de dix experts indépendants désignés par décret. Cependant, il revient au collège d’experts de rendre compte de l’ensemble de ses travaux au collège des parlementaires lors des séances plénières de la commission. Ainsi, la répartition des rôles qui a été retenue au sein de la commission d’évaluation revient en cohérence à accorder cette présidence à un parlementaire. En outre, la présidence de la commission d’évaluation par un parlementaire confortera l’indépendance de cette instance, condition essentielle pour évaluer l’aide publique au développement de notre pays. Il s’agit d’un point d’accord avec Jean-Louis Bourlanges, Président de la commission des affaires étrangère et auteur de ce texte, qui a déclaré en séance publique à l’Assemblée nationale : « Nous sommes très heureux que la commission d’évaluation élise par elle-même et librement son président parmi les parlementaires ».

L’alinéa 5 de l’article unique de la proposition de loi dispose que la commission évalue la pertinence des projets et en apprécie l’efficacité. L’analyse de la pertinence conduit à faire de la commission une instance de contrôle des fonds publics déployés dans le cadre de l’APD et donne à cette instance une mission essentiellement de vérification du bon emploi de l’argent public alors même que telle n’est pas l’intention du législateur. La volonté clairement exprimée lors des débats parlementaires et dont le respect justifie l'examen de la proposition de loi est de faire de cette commission un outil de spécialistes et de praticiens de l’aide au développement. Il ne revient pas à la commission de déterminer les critères de la pertinence des aides publiques au développement car il s’agit d’une décision éminemment politique soumise au contrôle démocratique.

Amendement de repli Il convient de retenir la dénomination officielle du ministère de L’Europe et des affaires étrangères (MEAE) dans la proposition de loi, quand bien même ce ministère a connu plusieurs dénomination par le passé (ministère des Relations extérieures (MRE), ministère des Affaires étrangères (MAE), ministère des Affaires étrangères et du Développement international (MAEDI)).

En instituant la commission d’évaluation de l’APD à la faveur de l’examen de la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, le Parlement a décidé de faire de l’évaluation une étape indispensable pour déterminer les choix politiques stratégiques qui fondent la politique de partenariats et de solidarité internationale de notre pays. La création de ce nouvel organisme témoigne également de la volonté manifestée par le législateur d’améliorer l’efficacité de l’action publique. Dans cette optique, l’indépendance de la commission est un enjeu essentiel pour lui permettre de rendre des constations objectives et utiles à toutes les parties prenantes. Ainsi, la loi prévoit que les membres de la commission sont « indépendants ». Cependant, le rattachement de la commission d’évaluation au ministère chargé de l’Europe et des affaires étrangères envisagé par la proposition de loi remet en cause cette exigence. Cette mesure aura inévitablement un impact sur l’indépendance de la commission notamment pour l’organisation de son programme et de sa méthode de travail. Comment ne pas craindre que le Quai d’Orsay chargé de venir en appui de la commission dans l’organisation de ses travaux n'en profitera pas pour exercer un pouvoir de contrôle sur les conclusions de ceux-ci. Afin d’écarter tout risque d’ingérence d’une administration de tutelle, il est préférable de substituer France stratégie au ministère de l’Europe et des affaires étrangères. France stratégie est une institution autonome placée auprès du Premier ministre. Elle contribue à l’action publique par ses analyses et ses propositions et veille déjà à prévenir tout conflit d’intérêt dans son fonctionnement.