Proposition de loi visant à améliorer l'accès au logement des travailleurs des services publics

Cet amendement vise à lever le gage. Les dispositions de la présente proposition de loi apportent aux employeurs publics des outils afin de loger leurs agents, travailleurs du service public. Leur mobilisation n’étant pas une obligation, elles n’emportent donc pas d’obligation de dépenses supplémentaires.

Pour éviter tout risque d’a contrario, l’amendement vise à mentionner de manière explicite le financement parmi les modalités d’acquisition de droits de réservation dans le parc social par les entreprises et établissements publics, au même titre que l’apport de terrain.

Amendement de précision rédactionnelle.

Amendement de précision rédactionnelle visant à tenir compte de l’application du mécanisme de cession avec décote à d’autres personnes publiques que l’État.

Amendement de précision rédactionnelle.

Le comptable public dispose de prérogatives particulières en matière de recouvrement des créances de l’État et des personnes publiques, plus efficaces que les dispositions de droit commun. Dès lors, il est plus efficace pour les établissements publics de santé que les impayés de loyers restent traités par le comptable public tandis que les opérations ordinaires, en recettes et en dépenses, pourront être confiée à un mandataire, y compris la gestion des dépôts de garantie en tant qu’accessoire des recettes de loyer et dépenses de gestion du logement.

L’instauration d’une clause de fonction pour les salariés des entreprises publiques pose une difficulté juridique, en créant une rupture d’égalité entre les entreprises publiques et les entreprises privées opérant dans un même secteur. Le rapport « Loger les travailleurs des services publics » a identifié un enjeu particulier sur les entreprises de transport public dont les salariés travaillent en horaires décalés, et doivent prendre ou quitter leurs fonctions lorsque les transports en commun ne fonctionnent pas. Afin de ne pas fragiliser les dispositions de la proposition de loi, il vous est proposé de cibler la disposition sur les entreprises de transport public, pour lesquelles un enjeu particulier a été identifié, quelle que soit leur statut, en cohérence avec les dispositions de l’article 3 sur l’exception à la gestion en flux. Ainsi, ces deux possibilités combinées permettront aux entreprises concernées d’assurer une rotation dans le parc de logements identifiés à l’adresse pour des raisons de proximité avec les lieux d’exercice des fonctions.

La gestion en flux de la réservation de logement sociaux mise en place du fait des dispositions de la loi ELAN de 2018, en substitution du système ancien de la gestion en stock (chaque réservataire contrôle précisément les logements sur lesquels il a le monopole d’attribution) de 2018 et effective à partir de 2023 conduit à accorder une place massive aux publics prioritaires proposés par l’État, compte‑tenu du fait que l’État‑Préfecture s’est généralement attribué 30 % des attributions mais que les publics qu’il loge quittent peu leurs logements induisant un taux de rotation beaucoup plus faible que pour les publics professionnels notamment. Cela conduit mécaniquement à une augmentation de la part des publics prioritaires dans le peuplement des logements locatifs sociaux, au détriment de l’ensemble des autres réservataires : communes et collectivités territoriales, réservataires pour les salariés comme Action Logement. Plusieurs ministères ou secteurs publics disposent d’une exemption à la gestion en flux : les agents des ministères de l’intérieur et des armées, les personnels soignants en l’état du droit, puisque ces réservataires fonctionnent avec le système précédent de la gestion en stock qui préservent leurs droits de présenter des candidats pour les attributions de logements locatifs sociaux. En commission à l’Assemblée nationale, les exceptions à la gestion en flux des logements réservés ont été élargies aux agents des douanes, des entreprises publiques de transport dans les zones tendues, et au personnel pénitentiaire. En séance publique, l’exception a été une nouvelle fois élargie du personnel pénitentiaire à l’ensemble des agents du ministère de la justice. Au service du ministère chargé de l’Economie et des Finances, il apparait inopportun de traiter différemment les agents relevant de la direction des Douanes, de ceux appartenant aux autres directions. Tel est l’objet de cet amendement.

La gestion en flux de la réservation de logement sociaux mise en place du fait des dispositions de la loi ELAN de 2018, en substitution du système ancien de la gestion en stock (chaque réservataire contrôle précisément les logements sur lesquels il a le monopole d’attribution) de 2018 et effective à partir de 2023 conduit à accorder une place massive aux publics prioritaires proposés par l’État, compte‑tenu du fait que l’État‑Préfecture s’est généralement attribué 30 % des attributions mais que les publics qu’il loge quittent peu leurs logements induisant un taux de rotation beaucoup plus faible que pour les publics professionnels notamment. Cela conduit mécaniquement à une augmentation de la part des publics prioritaires dans le peuplement des logements locatifs sociaux, au détriment de l’ensemble des autres réservataires : communes et collectivités territoriales, réservataires pour les salariés comme Action Logement. Plusieurs ministères ou secteurs publics disposent d’une exemption à la gestion en flux : les agents des ministères de l’intérieur et des armées, les personnels soignants en l’état du droit, puisque ces réservataires fonctionnent avec le système précédent de la gestion en stock qui préservent leurs droits de présenter des candidats pour les attributions de logements locatifs sociaux. En commission à l’Assemblée nationale, les exceptions à la gestion en flux des logements réservés ont été élargies aux agents des douanes, des entreprises publiques de transport dans les zones tendues, et au personnel pénitentiaire. En séance publique, l’exception a été une nouvelle fois élargie du personnel pénitentiaire à l’ensemble des agents du ministère de la justice. Au service du ministère chargé de l’Economie et des Finances, il apparait inopportun de traiter différemment les agents relevant de la direction des Douanes, de ceux appartenant aux autres directions. Tel est l’objet de cet amendement.

L’article 6 du projet de loi issu de l’Assemblée nationale prévoit que le Gouvernement remet au parlement d’un rapport déclinant les modalités d’élaboration d’une « action logement » du secteur public. Dans le cadre des travaux de commission, la rapporteur a proposé la suppression de cet article 6 considérant que le Gouvernement a d’ores‑et‑déjà la légitimité, sur le fondement des conclusions du rapport d’avril 2024, de mener une réflexion sur la création d’un « Action Logement du secteur public ». C’est en effet la recommandation 26 de ce rapport : élaborer, en concertation avec les représentants des personnels et les employeurs publics des trois versants, une feuille de route en vue de la constitution de l’ « Action logement du secteur public ». Il s’agit de mettre en place une structure professionnalisée capable d’élaborer une stratégie d’ensemble pour le logement des agents publics, de porter des projets communs aux différents employeurs publics et d’apporter une aide en ingénierie sur le terrain. Il semble cependant que, depuis la remise du rapport, il y a donc deux ans, aucune initiative n’ait été lancée en ce sens. Avec cet amendement, le groupe socialiste, écologiste et républicain propose que le rapport prévu à l’article 6 soit élaboré à l’issue des travaux d’une mission de préfiguration lancée par le Gouvernement. Compte tenu du diagnostic réalisé depuis déjà plusieurs années, le sujet parait suffisamment mature pour passer à l’action et qu’en conséquence le Gouvernement lance, sans délai, une mission de préfiguration d’un outil dédié au logement du secteur public. Pour que l’outil puisse être opérationnel dans les meilleurs délais, la mission de préfiguration identifiera les scénarios possibles d’une montée en charge progressive. Cette mission de préfiguration associera l’ensemble des acteurs et notamment les représentants des personnels, les employeurs publics des trois versants et les associations d’élus. Si l’objectif est un changement d’échelle et une massification d’une offre de logement dédiée et adaptée aux travailleurs du secteur public, alors le maintien de cet article 6 ainsi rédigé est essentiel puisqu’il porte la seule mesure réellement structurante du texte.

Le groupe Écologiste, Solidarité et Territoires s’oppose à l’article 2 qui vise à permettre à l’État de bénéficier plus largement de droits de réservation sur les logements sociaux construits sur les terrains qu’il cède avec décote. Les modifications adoptées en commission ont relevé le taux de réservation dont peut bénéficier l’État, de 10 à 50 % – et non 25 % – des logements sociaux du programme, ce qui renforce encore la logique de segmentation du logement social poursuivie par cet article. Cet article risque de fragiliser le financement du logement social, en permettant à l’État de capter une part accrue des droits de réservation au détriment des autres cofinanceurs (collectivités territoriales, Action Logement, etc.), ce qui pourrait compromettre la réalisation ou l’ambition sociale de certains projets. Il affaiblit ainsi la portée réelle de la loi SRU, et risque d’orienter la production sociale vers des publics plus solvables ou plus institutionnels, au détriment des personnes mal logées, en grande précarité ou relevant du DALO. Attribuer des droits de réservation supplémentaires à l’administration propriétaire du foncier plutôt qu’à l’État aggrave les déséquilibres entre ministères, au détriment d’une répartition équitable selon les besoins réels des agents publics sur un territoire donné. C’est pourquoi, il est demandé la suppression de cet article.

Le groupe Écologiste, Solidarité et Territoires s’oppose à la réforme de la clause de fonction dans les baux sociaux réservés par les employeurs publics qui est proposée à l’article 1er. Si nous soutenons la volonté de loger certains agents publics à proximité de leur lieu de travail, notamment dans des zones mal desservies ou en zones tendues, le dispositif proposé soulève plusieurs objections majeures. Tout d’abord, cet article a pour effet de conditionner le logement à l’existence d’un contrat de travail et peut donc contribuer en conséquence à précariser des agents publics qui pourraient perdre leur emploi et leur logement dans le même temps. Cela introduit un rapport de force particulièrement déséquilibré entre l’employeur et l’employé. Par ailleurs cela n’impacterait pas que la personne agent public mais le cas échéant toute sa famille. Deuxièmement, il introduit une logique de mise en concurrence entre publics dans le parc social, en réservant des logements pour les agents publics au détriment des publics prioritaires (personnes précaires, mal‑logées, bénéficiaires du DALO). Dans un contexte de pénurie de logements sociaux, notamment dans les zones tendues, cette mesure risque d’affaiblir l’universalité et la priorisation du droit au logement. Surtout, cet article ne permet pas d’augmenter l’offre de logements sociaux mais risque au contraire de contraindre des agents publics à quitter leur logement en cas de changement de poste, même sans changement de territoire, ce qui va à l’encontre des enjeux d’attractivité des fonctions publiques. Il y a ici un amalgame avec le logement par nécessité absolue de service, plus communément appelé logement de fonction, qui existe déjà. En 2021, près de 390 200 agents ont changé d’établissement, dont une majorité sans changer de ressort territorial : imposer la libération du logement sans garantie de relogement est irréaliste et risquerait de pénaliser fortement la mobilité. Le logement est un besoin social fondamental qui nécessite de la stabilité. Par ailleurs, les modifications adoptées en commission pour élargir le périmètre d’application de la clause de fonction aux sociétés d’économie mixte d’habitation ne nous conviennent pas. Si des garde‑fous ont été adoptés pour encadrer le décret, notamment sur la question du maintien dans les lieux, c’est bien le signe que cette réforme est excessive et problématique et cela démontre qu’elle va générer de l’insécurité et de la précarité au sein des parcours résidentiels pour des ménages aux revenus souvent modestes. C’est pourquoi, il est demandé la suppression de cet article.

En créant un clause de fonction pour les travailleurs de services publics, leur droit au logement est mis en cause. L’intitulé de la proposition de loi tel que présenté ne correspond donc pas à ses effets, d’où cette proposition de modification.

La participation de l’employeur à l’effort de construction (PEEC) est une contribution payée par les entreprises de plus de 50 salariés qui bénéficie uniquement aux salariés du secteur privé. Ainsi, Action Logement qui gère les attributions d’environ 50 % des logements sociaux ne permet pas de répondre aux besoins des salariés du secteur public. Pour réfléchir à une alternative ou une intégration à destination des salariés du secteur public, les députés avaient adopté l’article 6 prévoyant un rapport à ce sujet. Les sénatrices et sénateurs du groupe CRCE‑K proposent de rétablir l’article 6, supprimé en commission, afin de travailler à un financement pérenne du logement social à destination de tous les salariés.

Selon le rapport de la commission, alors que 5 % des logements sociaux sont prévus pour loger des fonctionnaires sur le contingent préfectoral, seulement 2,4 % des logements sont réellement attribués à cette fin. Afin d’encourager l’utilisation de cette part du contingent préfectoral pour reloger des agents publics, les signataires de l’amendement proposent de rétablir l’article adopté à l’Assemblée nationale, en y intégrant également les agents de la fonction publique territoriale initialement exclu du dispositif malgré leurs besoins réels.

La majoration du contingent préfectorale prévu pour inciter la cession de foncier avait été voté à 25 % à l’Assemblée nationale. En augmentant cette majoration à 50 %, la commission déséquilibre la répartition entre contingents, au détriment des autres réservataires qui font également face à une pénurie de logements sociaux. S’il est important d’encourager la cession de foncier lorsqu’elle favorise la construction de logements sociaux, le taux retenu semble trop élevé pour plusieurs acteurs du logement social. Les sénatrices et sénateurs du groupe CRCE‑K proposent donc de rétablir le taux de 25 % initialement adopté à l’Assemblée nationale.

Le présent article permet de déroger au PLU pour construire des logements, sans que ces logements ne soient nécessairement des logements sociaux. Or, si le foncier public est cédé, cela ne doit pas servir à générer une rente, et encore moins sur le dos des travailleurs. Afin de veiller à ce que les logements construits sur du foncier public grâce à des dérogations au PLU favorisent l’accès au logement, les sénatrices et sénateurs du groupe CRCE‑K proposent d’inscrire directement dans l’article qu’il s’agira de logements sociaux.

En cas de décès, la personne vivant sous le même toit que la personne salariée et titulaire du bail pourrait subir une mise à la rue. Alors que la création d’une clause de fonction précarise les salariés du secteur public, elle précarise encore davantage les ayants droits vivant dans le même logement. Afin d’éviter qu’une personne, et éventuellement ses enfants, soit mis à la rue après le décès de son concubin ou de sa concubine, il est proposé d’exclure les cas de décès des ruptures de bail prévues par cette loi à travers la clause de fonction.

Conformément au droit au logement, les sénatrices et sénateurs du groupe CRCE‑K proposent que la résiliation d’un bail, en application de la clause de fonction, se fasse après 3 propositions de relogement adaptées. Sans proposition de relogement, cette clause de fonction devient une épée de Damoclès qui déséquilibre profondément les rapports entre salariés et employeurs. Les salariés pourraient perdre leur logement après la perte de leur emploi, ou simplement parce qu’ils souhaitent changer de métier ou d’employeur, ce qui serait une double peine inacceptable.

L’article 1er de cette proposition de loi crée une clause de fonction qui précarise l’accès des travailleurs des services publics dans leur accès à un logement social. Alors que le nombre de logements sociaux est insuffisant, et que les temps d’attente se rallongent chaque année, les logements privés ne parviennent pas non plus à répondre aux besoins. La rémunération des salariés des services publics est aussi un enjeu pour leur permettre d’accéder à un logement digne. Cette proposition de loi ne répond pas au manque de logement social, ni aux capacités financières des salariés de se loger dans le logement privé. En prévoyant d’intégrer une clause de fonction, les travailleurs des services publics seront dépendant de leur carrière pour faire respecter leur droit au logement. Les sénatrices et sénateurs du groupe CRCE‑K proposent donc la suppression de l’article 1er, qui étend la clause de fonction déjà valable pour certains agents de la fonction publique d’État.