Proposition de loi visant à renforcer l'accessibilité et l'inclusion bancaires

Ce sous‑amendement, porté par le groupe Écologiste, Solidarité et Territoires vise à encadrer les critères susceptibles d’être pris en compte par les établissements bancaires pour déterminer si un client est en situation de fragilité financière. Depuis 2013, la reconnaissance de la qualité de « fragilité financière » est fondée sur des critères dont l’appréciation est en partie laissée aux banques. La publication en 2020 de ces critères a permis un rapprochement mais les divergences persistent et sont inacceptables. Il est donc proposé de définir strictement lesdits critères afin d’assurer un traitement égal à tous les citoyens.

Le groupe Écologiste, Solidarité et Territoires entend apporter quelques modifications au « droit au compte » (DAC) afin d’accompagner les clients les plus précaires. C’est pourquoi cet amendement prévoit une procédure d’ouverture du compte en deux temps : - Tout d’abord les banques ne pourront demander que des documents strictement nécessaires, entendus comme les informations requises par la Banque de France. - Puis, une fois le compte ouvert, il leur sera toujours loisible de demander des informations complémentaires pour respecter leurs obligations, à charge pour le client de les transmettre avant la première opération ; Cet amendement fait écho à la proposition de loi portant lutte contre l’exclusion financière et plafonnement des frais bancaires, déposée en avril 2022 par le groupe Libertés et Territoires.

La protection des consommateurs, notamment des plus vulnérables, constitue une préoccupation majeure du Gouvernement. Les frais d’incidents bancaires font l’objet de diverses réglementations permettant de plafonner les frais appliqués à l’ensemble de la population. Dans ce cadre, les rejets de chèque sont plafonnés à hauteur de 30€ - si le montant du chèque est inférieur ou égal à 50€ - et 50€ si ce montant est supérieur à 50€, les rejets de prélèvements à hauteur de 20€, et les commissions d’intervention ne peuvent excéder la limite de 8€ par opération et de 80€ par mois, un plafond spécifique étant prévu pour les clients souscripteurs de l’offre spécifique (4€/opération et 20€/mois). De manière complémentaire à ces mesures, le Gouvernement a mis en place, depuis 2019, une action ambitieuse de plafonnement des frais d’incidents bancaires pour les clients fragiles (25€ par mois pour l’ensemble de ces clients et 20€ par mois et 200€ par an pour les clients ayant souscrit à l’offre spécifique) bénéficiant ainsi à 4,1M de personnes. Le dispositif de plafonnement actuel, s’il peut encore être amélioré, a l’avantage de concilier efficacité dans son ciblage et simplicité dans sa mise en œuvre. Ainsi, le dernier rapport de l’observatoire de l’inclusion bancaire (OIB), publié en juin 2022, fait notamment état d'une baisse importante des frais facturés aux clients fragiles (-10% sur un an pour la totalité des frais, -17% pour les frais d'incidents). Par ailleurs, le rapport 2022 de l'Observatoire des tarifs bancaires indique que sur les principaux frais appliqués à l'ensemble de la clientèle, 8 tarifs observés sur 14 sont stables, et un tarif est en baisse. A l’inverse, la mise en place d’une proportionnalité aux revenus dans le plafonnement des commissions d’intervention contribuerait à complexifier fortement le dispositif existant au détriment de sa simplicité et de son objectif d’équité. En réduisant la notion de fragilité au seul critère de revenus, certains publics aujourd’hui protégés pourraient être demain moins bien couverts. Aussi, ce dispositif serait très difficile à mettre en œuvre par les établissements bancaires compte tenu des informations à mobiliser, au risque de mal couvrir certains publics fragiles. Le Gouvernement propose donc de conserver le régime législatif actuel et la flexibilité règlementaire associée, permettant de paramétrer les différents plafonds de frais.

La protection des consommateurs, notamment des plus vulnérables, constitue une préoccupation majeure du Gouvernement. Les frais d’incidents bancaires font l’objet de diverses réglementations permettant de plafonner les frais appliqués à l’ensemble de la population. Dans ce cadre, les rejets de chèque sont plafonnés à hauteur de 30€ - si le montant du chèque est inférieur ou égal à 50€ - et 50€ si ce montant est supérieur à 50€, les rejets de prélèvements à hauteur de 20€, et les commissions d’intervention ne peuvent excéder la limite de 8€ par opération et de 80€ par mois, un plafond spécifique étant prévu pour les clients souscripteurs de l’offre spécifique (4€/opération et 20€/mois). De manière complémentaire à ces mesures, le Gouvernement a mis en place, depuis 2019, une action ambitieuse de plafonnement des frais d’incidents bancaires pour les clients fragiles (25€ par mois pour l’ensemble de ces clients et 20€ par mois et 200€ par an pour les clients ayant souscrit à l’offre spécifique) bénéficiant ainsi à 4,1M de personnes. Le dispositif de plafonnement actuel, s’il peut encore être amélioré, a l’avantage de concilier efficacité dans son ciblage et simplicité dans sa mise en œuvre. Ainsi, le dernier rapport de l’observatoire de l’inclusion bancaire (OIB), publié en juin 2022, fait notamment état d'une baisse importante des frais facturés aux clients fragiles (-10% sur un an pour la totalité des frais, -17% pour les frais d'incidents). Par ailleurs, le rapport 2022 de l'Observatoire des tarifs bancaires indique que sur les principaux frais appliqués à l'ensemble de la clientèle, 8 tarifs observés sur 14 sont stables, et un tarif est en baisse. A l’inverse, la mesure telle qu’envisagée par l’article 6 de la proposition de loi aboutirait à ce que tous les frais appliqués par la banque aux bénéficiaires de l’offre spécifique et de la procédure de droit au compte soient limités à un tiers du montant mentionné sur la plaquette tarifaire puis plafonnés par mois et par opération et à géométrie variable selon les revenus du client. Une telle mesure irait à l’encontre de l’objectif de meilleure protection des clients les plus fragiles. En effet, les grilles tarifaires étant très variables suivant les banques et leur clientèle, plafonner les tarifs des publics fragiles au tiers des tarifs généraux pourrait conduire à des situations de plafonnement extrêmement variables d’une banque à l’autre. Par ailleurs, cette mesure, associée à un plafonnement modulé en fonction des revenus, rendrait très complexe et peu lisible la mise en œuvre de ce nouveau régime d’encadrement, au risque de moins bien protéger des publics aujourd’hui couverts. Le Gouvernement propose donc de conserver le régime législatif actuel et la flexibilité règlementaire associée, permettant de paramétrer les différents plafonds de frais.

Cet article vise à créer une autorisation de découvert sans frais proportionnée aux revenus des clients bénéficiant d'une offre spécifique. Cette permission pourrait s'avérer contre-productive dans la mesure où l'offre spécifique doit aider les publics les plus précaires à mieux gérer leur budget. C'est pourquoi cet amendement vise à supprimer cet article.

L'article 2 vise à créer un Fonds de garantie de la présence bancaire territoriale, dont les recettes seraient générées par une taxe sur les bénéfices des banques. Ce Fonds prendrait la forme d’un « établissement public national à caractère administratif chargé de garantir l’accès à un distributeur automatique de billets en moins de quinze minutes sur chaque point du territoire national. » L'accessibilité des services bancaires n'augmente pas à proportion des taxes imposées sur les banques. En outre, 99% des Français ont déjà accès à un distributeur en moins de 15 minutes en voiture. La création de ce Fonds ne paraît donc pas justifiée. C'est pourquoi cet amendement vise à supprimer l'article 2.

Cet article propose de créer une sorte de "service public des distributeurs de billets" qui serait délégué à La Poste. La mise en œuvre de cette nouvelle mission serait réalisée par La Banque Postale, filiale de La Poste, ce qui poserait un problème de concurrence vis-à-vis des autres banques. Ce nouveau service public aurait pour mission d’ « assurer une couverture territoriale complète. » Or la France dispose déjà du meilleur maillage d'agences bancaires en Europe et 99% des Français ont accès à un distributeur en moins de 15 minutes en voiture. La création d'un nouveau service public, avec les contraintes législatives et les taxes supplémentaires qu'elle implique, ne paraît donc pas justifiée. C'est pourquoi cet amendement propose de supprimer l'article 1er de la PPL.

Le présent amendement vise à supprimer l’article 7, qui prévoit d’obliger la commission des sanctions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) à adopter une sanction pécuniaire à l’encontre des établissements de crédit qui ne respecteraient pas leurs obligations en matière de droit au compte (article L. 312-1 du code monétaire et financier) ou qui n’appliqueraient pas la charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement (article L. 312-1-1-A du code monétaire et financier). En effet, l’objectif visé par cet article est en grande partie satisfait, puisque la commission des sanctions de l’ACPR dispose déjà, en matière de droit au compte et de respect de la charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement, d’un pouvoir de sanction, y compris pécuniaire. Toutefois, la modification qu’il introduit, en prévoyant que la commission des sanctions est tenue de prononcer une sanction, est excessive : conformément au principe de proportionnalité et de gradation des sanctions, la commission des sanctions de l’ACPR doit pouvoir rester souveraine dans le choix de la mesure la plus adaptée à la situation – de la mise en garde à la sanction pécuniaire – dans un cadre contradictoire bien établi. Le caractère obligatoire de la sanction pécuniaire en cas de manquement aux dispositions de articles L. 312-1 et L. 312-1-1-A du code monétaire et financier constituerait dès lors une exception, bien mal venue, aux règles actuellement applicables, qui conduirait une autorité indépendante à renoncer à son libre pouvoir de décision. Il convient enfin de préciser que la publication des décisions sous forme nominative, déjà pratiquée par l’ACPR, paraît avoir davantage d’impact qu’une sanction pécuniaire sur les établissements de crédit.

Si certains frais d’incidents et les commissions d’intervention font l’objet d’un plafonnement, renforcé pour les personnes qui bénéficient de l’offre spécifique ou du droit au compte, ces dispositifs peuvent s’avérer insuffisamment protecteurs pour nos concitoyens les plus modestes. En outre, les frais de gestion n’étant pas plafonnés, les établissements de crédit peuvent compenser le plafonnement des frais d’incident par la revalorisation des tarifs de leurs frais de gestion. L’article 6 de la proposition de loi propose ainsi, pour les bénéficiaires du droit au compte ou de l’offre spécifique, que l’ensemble des frais de gestion et des frais d’incident soient limités à un tiers des tarifs appliqués au reste de la clientèle et soient plafonnés par mois et par opération selon les revenus des personnes. Un tel dispositif serait à la fois peu lisible et très difficile à mettre en œuvre. Il supposerait en effet que les plafonds soient très finement adaptés aux revenus des personnes. Il impliquerait également que les établissements bancaires collectent assez d’information pour connaître avec précision ces revenus, ce qui pose des difficultés d’ordre pratique, mais aussi en termes de protection des données personnelles. Ce dispositif apparaît au demeurant contestable sur le fond. En effet, une limitation des frais par mois apparaît contestable au regard des mécanismes existants, qui ne prévoient que des plafonds par opération, en particulier pour les frais de gestion, qui correspondent à des services rendus par l’établissement de crédit. Enfin, la limitation au tiers des tarifs au reste de la clientèle apparaît de nature à porter une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle et tarifaire des établissements de crédit. Par cet article, les auteurs souhaitaient éviter que les banques ne compensent une baisse de certains frais résultant du plafonnement par une hausse des frais non-plafonnés. Il s'agit d'un objectif pleinement partagé par le rapporteur, qui souhaite en préserver la logique. Le présent amendement propose en conséquence, outre quelques modifications d’ordre légistique : - la suppression de la limitation des tarifs « fragiles » à un tiers des tarifs applicables au reste de la clientèle ; - la suppression de la référence aux revenus des personnes ; - l’instauration d’un principe de plafonnement par opération des principaux frais bancaires, qu’il s’agisse de frais de gestion ou d’incident, réservé aux bénéficiaires de l’offre spécifique ou du droit au compte.

Aux termes de l’article L. 312-1-3 du code monétaire et financier, les personnes identifiées comme fragiles se voient proposer de souscrire une offre spécifique qui vise à prévenir la survenance d’incidents et, le cas échéant, à limiter les frais d’incident qui leur sont facturés. Le contenu minimal de cette offre spécifique, défini par le Législateur et précisé par le pouvoir réglementaire, ne comporte pas d’autorisation de découvert. Cependant, la souscription de l’offre spécifique ne fait pas en elle-même obstacle à l’ouverture ou au maintien d’une autorisation de découvert, si la situation du client fragile concerné le permet. L’objet de l’article 5 de la présente proposition de loi est d’inscrire une autorisation de découvert sans frais, proportionnée aux revenus de personnes concernées, dans le contenu minimal de l’offre spécifique. Cette proposition ne saurait être retenue, d’une part parce qu’elle reviendrait à créer un véritable « droit au crédit gratuit », qui n’existe pas en droit français, et d’autre part parce que l’offre spécifique vise précisément les publics fragiles, pour lesquels l’accumulation de découverts pourrait rapidement aboutir à une aggravation de leur fragilité, voire à une situation de surendettement. Il convient donc de laisser au plus près des situations individuelles la décision d’ouvrir ou non une autorisation de découvert pour les clients bénéficiant de l’offre spécifique. Toutefois, il apparaît utile que le Législateur mentionne explicitement la possibilité de bénéficier d’une autorisation de découvert même en ayant souscrit l’offre spécifique, si la situation du client concerné le permet – les bénéficiaires de l’offre spécifique pensant souvent que ce n’est pas le cas. Tel est l’objet de cet amendement.

Le plafonnement des commissions d’intervention bancaires concerne l’ensemble de la clientèle (8 euros par opération et 80 euros par mois). Toutefois, des plafonds spécifiques sont applicables aux personnes bénéficiant du droit au compte ou de l’offre spécifique, pour mieux les protéger : ces plafonds spécifiques sont fixés à 4 euros par opération et 20 euros par mois. Partant du constat que, pour nos concitoyens les plus modestes, 20 euros par mois de frais bancaires peut s’avérer un montant élevé, l’article 4 de la présente proposition de loi prévoit qu’en ce qui concerne les commissions d’intervention, les plafonds spécifiques soient désormais proportionnels aux revenus des personnes concernées. Cependant, un tel dispositif serait à la fois peu lisible et très difficile à mettre en œuvre. Il supposerait en effet que les plafonds soient très finement adaptés aux revenus des personnes. Il impliquerait également que les établissements bancaires collectent assez d’information pour connaître avec précision ces revenus, ce qui pose des difficultés d’ordre pratique, mais aussi en termes de protection des données personnelles. Afin de mieux protéger les clients dont les ressources sont particulièrement faibles, le présent amendement propose de substituer à l’article 4 initial un dispositif de « sous‑plafonds » réservé à ceux des bénéficiaires de l’offre spécifique et du droit au compte dont la situation financière est la plus délicate. Les plafonds spécifiques seraient ainsi réduits de moitié lorsque le flux créditeur mensuel – calculé selon une moyenne semestrielle – est inférieur à un seuil fixé par arrêté. Ce dispositif est immédiatement opérationnel puisque certaines banques, par exemple la Banque postale, utilisent déjà l’indicateur du flux créditeur mensuel pour déterminer le niveau de fragilité financière de leur client.

L’article 3 de la présente proposition de loi vise à modifier le contenu de la charte d’inclusion bancaire et de prévention du surendettement de telle sorte que les informations relatives au droit au compte et à l’offre spécifique fassent l’objet d’un affichage dans les agences bancaires. Cet article vise à améliorer l’information du public sur les dispositifs à destination des personnes fragiles. Il est vrai que l’information à disposition des publics fragiles présente des lacunes, et nombreux sont nos compatriotes qui n’ont pas accès à des services adaptés à leurs besoins, faute de les connaître. Dès lors, le présent amendement propose de modifier cet article sans en altérer l’esprit, et même en poursuivant plus loin encore la réflexion engagée par les auteurs de la proposition de loi. D’une part, il dispose que la charte précise la nature des actions de formation et de sensibilisation entreprises par les établissements de crédit auprès des associations qui accompagnent les personnes fragiles, afin qu’elles les informent mieux sur leurs droits en matière bancaire. En renforçant l’accompagnement des personnes fragiles, on s’assure qu’elles soient pleinement informées et correctement orientées vers les dispositifs qui sont les plus adaptés à leurs besoins. D’autre part, il prévoit que la charte définit les informations que les établissements de crédit devront porter à la connaissance de leur clientèle et du public. Là encore, cet amendement prolonge la proposition des auteurs : les banques seraient tenues de fournir, outre des informations sur le droit au compte et l’offre spécifique, des informations relatives à la procédure de traitement du surendettement, au microcrédit, à l’exercice du droit d’accès aux fichiers gérés par la Banque de France et aux moyens de la contacter sur l’ensemble de ces sujets. Enfin, la charte préciserait les conditions de diffusion de ces informations, parmi lesquelles pourra figurer l’affichage en agences bancaires et d’autres modalités de diffusion, selon ce qui apparaît le plus pertinent.

Cet amendement vise à supprimer l’article 2, qui prévoit de créer un fonds de garantie de la présence territoriale bancaire, chargé de garantir un accès en moins de quinze minutes à un distributeur automatique de billets (DAB). Ce fonds appuierait financièrement le groupe La Poste pour qu’il puisse assumer sa mission de « couverture territoriale complète » en DAB, prévue à l’article 1er. Il enregistrerait en dépenses ses frais de fonctionnement et de gestion et le subventionnement de La Banque Postale pour le déploiement, l’entretien et l’approvisionnement d’un réseau de proximité de DAB. Pour financer ces dépenses, trois types de recettes sont prévues : une taxation sur les bénéfices des établissements bancaires, une contribution versée par les établissements bancaires au moment de la fermeture d’un DAB, les contributions volontaires des collectivités territoriales dans le cadre d’une contractualisation. La création de ce fonds paraît peu utile. Il est en effet chargé de garantir l’accès à un DAB en moins de 15 minutes – sans préciser au demeurant s’il s’agit d’un temps de trajet véhiculé ou pas – alors même que plus de 99 % de la population vit aujourd’hui à moins de 15 minutes en voiture d’un DAB. Par ailleurs, le mécanisme de financement du fonds paraît inéquitable et porteur d’effets pervers. Si l’introduction d’une nouvelle taxe – dont le taux n’est pas fixé, ce qui méconnaît l’article 34 de la Constitution – est contestable, en ce qu’elle ne concernerait pas les néobanques et risquerait de conduire à un renchérissement des services bancaires, c’est le principe d’une contribution des banques à l’occasion de la fermeture d’un DAB qui paraît le plus problématique : elle frapperait les banques de façon indifférenciée quel que soit l’endroit de fermeture. Par ailleurs, faire contribuer aujourd’hui les banques qui ont maintenu une présence sans impliquer celles qui ont quitté les territoires depuis longtemps paraît injuste. L’anticipation de cette contribution pourrait ainsi conduire à une « course à la fermeture » avant la promulgation de la loi. Au total, le financement de ce nouveau fonds paraît trop mal réparti et trop mal défini pour soutenir de façon pérenne un élargissement des missions de La Poste. Or, l’expérience de sous-compensation chronique des missions de service public de La Poste amène à penser que l’État ne viendrait pas la soutenir et qu’il reviendrait à La Poste de financer la mission prévue à l’article 1er.

Cet amendement vise à supprimer l’article 1er de la proposition de loi, qui confie à La Poste une mission de couverture territoriale complète tant en ce qui concerne les implantations que l’entretien et l’approvisionnement des distributeurs automatiques de billets (DAB). Cet article prévoit également qu’un nouveau fonds de garantie de la présence bancaire territoriale, dont le fonctionnement est défini à l’article 2 de la présente proposition de loi, apporte à cette fin un appui financier à La Poste. Cette couverture territoriale complète serait de fait assurée par La Banque Postale et constituerait l’une des composantes de la mission d’accessibilité bancaire de La Poste. Comme les auteurs de la proposition de loi, le rapporteur estime que malgré le développement de moyens de paiement dématérialisés, l’accès aux espèces doit être garanti. Il importe en effet de laisser à chacun le choix de son moyen de paiement. Par ailleurs, les espèces constituent, pour les ménages les moins aisés, un outil indispensable de gestion du budget. Toutefois, cet article ne saurait être adopté et ce, pour trois raisons principales. Tout d’abord, le dispositif proposé pourrait entraîner un désengagement territorial des banques, ce qui alourdirait la charge de La Poste. Le rapport du Sénat de mars 2021 sur l’avenir des missions de service public de La Poste avait ainsi expressément exclu la possibilité d’une nouvelle obligation légale de service public visant à garantir l’accès de la population aux DAB sur l’ensemble du territoire, face aux risques d’effet d’aubaine et en raison des coûts élevés de maintenance pour La Banque Postale. Il est en effet à craindre que les autres réseaux bancaires en viennent à se défausser sur La Poste et accentuer leur retrait des territoires ruraux. Ce risque pourrait mettre en péril l’équilibre financier déjà précaire de La Poste (ses missions de service public sont sous-compensées de 400 millions d’euros en 2023). Sa charge ne saurait dès lors être alourdie par de nouvelles obligations coûteuses et mal financées. Ensuite, l’objectif d’accessibilité aux DAB défini par cet article est largement satisfait. 99,2 % de la population de France métropolitaine est en effet située à moins de 15 minutes en voiture du DAB le plus proche – chiffre qui n’a pas changé depuis la publication des premières données en la matière en 2018. Cette référence des « 15 minutes » est pourtant celle retenue à l’article 2 de la présente proposition de loi comme base de la garantie d’accessibilité au DAB. Il serait de ce point de vue difficile de démontrer une carence de marché au moment de la notification du dispositif prévu par cet article à la Commission européenne dans le cadre européen relatif aux aides d’État. Enfin, le dispositif se concentre sur le sujet de la présence territoriale des DAB alors que le véritable enjeu est celui de l’accessibilité aux espèces. Pour rappel, la recommandation n° 7 du rapport sénatorial précité sur l’avenir des missions de service public de La Poste suggérait de « développer les services d’accès aux espèces pour pallier les difficultés d’approvisionnement du réseau des DAB, en particulier dans les zones rurales, peu denses et touristiques et y compris pour ceux qui ne sont pas clients de La Banque Postale » et de « renforcer la communication autour des services existants et gratuits d’accès aux espèces ». C’est vers ces solutions alternatives et prometteuses qu’il convient de s’orienter.

Cet amendement vise à renforcer les droits des clients et à favoriser la transparence dans les pratiques des établissements de crédit et agences bancaires. Cette disposition permettra aux clients de mieux comprendre les motifs du refus de leur demande de crédit et de prendre des mesures pour améliorer leur situation financière, tout en favorisant une relation de confiance entre les clients et les établissements de crédit.

Cet amendement vise à protéger les personnes en situation de fragilité, eu égard, notamment, au montant de leurs ressources. En appliquant des taux d’intérêts débiteurs ne pouvant dépasser le taux d’usure, il s’agit d’éviter des solutions couteuses pour des personnes qui font face aux aléas de la vie et qui connaissent déjà, bien souvent, des difficultés financières compte tenu des contraintes d’encadrement du recours au crédit.

Les membres du groupe CRCE souhaitent que soit développée une offre d’épargne rémunératrice et non financiarisée par le biais du livret d’épargne populaire (LEP). Précisément cet amendement tend à systématiser sa proposition aux épargnants éligibles de sorte à lutter contre le non recours à ce produit d’épargne protecteur.

Les membres du groupe CRCE souhaitent faire bénéficier les travailleurs indépendants et les auto-entrepreneurs du plafonnement des frais d’incidents bancaires. En effet, les travailleurs uberisés se trouvent dans une situation ou le paiement régulier de petites sommes et dans la plus grande incertitude les exposent particulièrement aux frais d’incidents bancaires.

Les membres du groupe CRCE souhaitent plafonner les frais de tenue de compte qui n’ont pas de logique et n’induisent pas nécessairement de services bancaires en retour. Ce même amendement supprime les frais de tenue de compte pour les comptes inactifs depuis une période d’un an au minimum.

Les membres du groupe CRCE reprennent à leur compte, en la modifiant, une proposition du groupe socialiste et républicain qui supprime les frais d’incidents pour les personnes les plus précaires et les étudiantes et étudiants boursiers. Leur plafonnement ne peut être considéré comme une réponse adaptée, il convient de les supprimer.