Renforcer le contrôle, la gouvernance et la responsabilité financière des agences et opérateurs de l’État

L'auteur et rapporteur entend consolider la portée de sa proposition de loi en procédant à des ajustements de rédaction. Les termes "droit d'opposition" remplaçent "faculté de s'opposer". Ce faisant le rapporteur s'inspire du "droit d'opposition" déjà consacré dans le droit vigueur pour le commissaire du gouvernement auprès de l'organe délibérant des groupements d'intérêt public (GIP). Cet article étend à l'ensemble des établissements publics nationaux et des groupements d’intérêt public qui sont rattachés à l'Etat ce droit d'opposition. Pour mémoire, le commissaire du gouvernement auprès des GIP dispose d'un "droit d'opposition à l'encontre d'une décision qui met en jeu l'existence ou le bon fonctionnement du groupement" (article 7 du décret n° 2012-91 du 26 janvier 2012 relatif aux groupements d’intérêt public). Cet amendement semble d'autant plus justifiée qu'en l’état du droit, les représentants de l’État participent aux réunions de l’organe délibérant de chacune des agences mais que leurs pouvoirs varient fortement selon les statuts des agences et la composition de leur organe délibérant. En ce qui concerne les établissements publics nationaux, la composition de l’organe délibérant relève de l'acte institutif et les représentants de l'Etat peuvent parfois être mis en minorité parmi les membres. Étendre le droit d'opposition des représentants de l'État serait d'autant plus juste que les établissements publics nationaux ont une relation organique à l'État plus forte que les GIP. Il est précisé que ce droit d'opposition s'applique uniquement « lorsque ces décisions mettent en cause la mission de service public de cet organisme ». Cette mission de service public est normalement explicitée dans l'acte institutif de l'agence. Ainsi il ne s'agit pas d'un pouvoir arbitraire consenti aux représentants de l'Etat. Afin de préserver une souplesse d'action, la seconde phrase de l'alinéa 1 est supprimée.

L'auteur et rapporteur entend consolider la portée de sa proposition de loi en procédant à des ajustements de rédaction. Le nouvel alinéa V supprime le renvoi à un décret en Conseil d'Etat et le remplace par un décret simple. Il s'agit d'une modification formelle permettant de garantir la souplesse du dispositif. Le pouvoir réglementaire devra, d'une part, expliciter les critères de définition de la notion d'opérateur de l’État, et d'autre part, préciser les modalités d'application du présent article. En outre la mention d'une "trajectoire de moyens pluriannuelle" est remplacée par "prévision pluriannuelle des moyens". Cette modification permet de respecter le principe d'annualité budgétaire, garanti à l'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), tout en le conciliant avec les prévisions triennales de moyens introduites à l'article 1C de la LOLF par la révision organique du 28 décembre 2021. Le rapporteur rappelle que la prévisibilité budgétaire n'est pas une contrainte mais bien une attente des agences et de leurs autorités de tutelle : elle encadre le pilotage de l'Etat et permet de mieux anticiper les ressources et les dépenses à venir. Les autres modifications apportées à cet article sont de nature purement formelle.

Cet amendement procède à un ajustement rédactionnel. L'auteur et rapporteur estime que les dispositions de l'alinéa 2 sont déjà satisfaites par les pouvoirs prévus par l'article de 57 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). Aux termes de l'article 57 de la LOLF, le président, le rapporteur général ainsi que les rapporteurs spéciaux de la commission des finances peuvent obtenir communication de "tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical". En conséquence, l'auteur et rapporteur de la proposition de loi propose de supprimer le second alinéa de l'article 1er.

L'auteur et rapporteur entend consolider la portée de sa proposition de loi. Cet amendement procède à un ajustement rédactionnel. Il est dépourvu d'incidence sur le dispositif juridique.

Le présent amendement suspend la création de nouveaux organismes administratifs. Il reprend l’esprit de la proposition de résolution déposée par notre collègue Anne-Laure Blin et adoptée par l’Assemblée nationale le 22 janvier 2026, demandant au Gouvernement de suspendre toute nouvelle création et de rationaliser les entités existantes dans un objectif de simplification du paysage administratif et de maîtrise de la dépense publique. Il s'inscrit également dans la recommandation n° 46 du rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État qui proposait d'instaurer un moratoire sur la création de nouvelles entités, sauf s'il est démontré que le nouvel organisme apporte des économies ou une simplification substantielle de l'action publique. Face à cette nécessité de simplifier notre paysage administratif et de baisser nos dépenses publiques, le présent amendement propose d’inscrire ce principe dans la loi. Le meilleur moyen de réduire le nombre de structures étant de commencer par cesser d’en créer de nouvelles.

Le présent amendement s’appuie sur le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) intitulé « Analyse du niveau de trésorerie des opérateurs de l’État et du modèle de relations financières entre l’État et ses opérateurs » (juillet 2023). Ce rapport met en évidence une hausse très importante de la trésorerie des opérateurs et identifie l’existence de trésoreries excédentaires. Pour établir cette estimation malgré une information financière hétérogène, la mission retient une approche fondée sur un plafond exprimé en « jours de charges décaissables » et applique, à défaut d’informations individualisées, l’hypothèse de trente jours de charges décaissables. Aussi, cet amendement propose d'établir objectivement, au sein du rapport annuel présentant l'exécution du contrat d'objectifs et de performance, le niveau de trésorerie pour chaque opérateur. Il appartiendra au gouvernement de mettre en œuvre le reversement des montants excédentaires au budget de l'Etat. En effet, comme le relève la mission de l’IGF, il n’y aucune justification à ce que des organismes, lorsqu’ils sont essentiellement financés par l’État, conservent des niveaux de trésorerie importants.

Le présent amendement instaure, dans les contrats d’objectifs et de performance liant les agences et opérateurs aux ministères de tutelle, un objectif de réduction des dépenses publiques. Dans un contexte budgétaire contraint, l’ensemble des administrations doit contribuer à l’effort de redressement des finances publiques, et particulièrement celles dont les moyens ont significativement augmenté ces dernières années. En effet, selon le rapport général sur le PLF 2026 de la commission des finances du Sénat, le montant des financements aux opérateurs de l’État sera supérieur de 44,6 % en 2026 par rapport à 2019, soit + 23,5 % en chiffres corrigés de l’inflation.

Le présent amendement vise à s’assurer du contrôle par le Gouvernement des nominations à des fonctions de direction au sein des agences et opérateurs de l’État. La personnalité juridique distincte de l’État qui caractérise ces organismes ne doit pas conduire à une autonomisation de l’administration vis-à-vis de la responsabilité politique. Il est légitime que le ministère de tutelle s’assure que les nominations aux fonctions les plus importantes au sein de ces organismes sont pleinement conformes aux principes régissant le service public. La récente polémique suscitée par la nomination comme directrice générale déléguée de l’Office français de la biodiversité d’une personnalité au profil militant a conduit le Gouvernement à diligenter une mission d’inspection quant aux conditions de son recrutement. Afin de mieux prévenir ces situations, il apparaît nécessaire de consacrer dans la loi la faculté pour le ministère de tutelle de s’assurer qu’une nomination ne porte pas atteinte aux principes d’impartialité et de neutralité du service public. Le présent amendement confie également au ministère de tutelle le soin de veiller au respect de ces principes durant l’exercice des fonctions.

Cet amendement vise à appliquer un principe de responsabilité démocratique et financière : « qui finance, décide ». Il est fréquent que l’État soit le contributeur majoritaire, voire quasi exclusif, de certaines agences sans pour autant disposer d’un poids décisionnel proportionnel à son engagement financier. En garantissant à l’État la moitié des voix au conseil d’administration dès lors qu’il assure plus de 50 % du financement de l’opérateur concerné, cet amendement permet de sécuriser le pilotage stratégique de ces entités et de s’assurer que les orientations prises sont strictement alignées avec les politiques publiques nationales.

La transparence est une condition sine qua non de la confiance des citoyens envers l'action publique. Si les opérateurs de l'État gèrent des fonds publics massifs, l'accès à l'information financière précise reste parfois complexe pour le grand public, et cela même pour les observateurs avertis. Cet amendement impose la publication exhaustive des comptes. Il exige surtout une mise en lumière spécifique des subventions de l'État, afin de permettre un contrôle citoyen et parlementaire efficace sur l'utilisation des deniers publics et sur le degré de dépendance de l'opérateur vis-à-vis du budget national.

Le foisonnement des agences et opérateurs de l'État a créé, au fil des années, une "nébuleuse" administrative où le citoyen peine à identifier qui agit au nom de l'État. La multiplication des acronymes (ADEME, ANS, Anah etc.) nuit à la lisibilité de l'action publique. Dans une logique de clarification et de renforcement de la marque "État", cet amendement propose de généraliser l'usage du préfixe "France" (à l'instar de France Travail ou France Compétences). Cette harmonisation sémantique permet de réaffirmer l'unité de l'État et de rendre immédiatement identifiable le caractère public et national de ces organismes auprès des usagers. Le délai de deux ans permet une transition douce pour le renouvellement des supports de communication, et d’assurer un engagement financier nul pour permettre cette transition, dans un esprit de responsabilité à l’égard de nos finances publiques nationales.

Par cet amendement, le groupe de la France insoumise propose d'abandonner toute référence aux "agences de l'Etat" dans le titre de cette proposition de loi. Suite à son examen en commission, le champ d'application du texte se recentre sur les opérateurs de l'Etat, alors qu'il englobait initialement à la fois les opérateurs mais aussi les "agences de l'Etat". Ce recentrage est le bienvenu. Si les opérateurs de l'Etat répondent à une qualification juridique précise, les "agences" recouvrent une acception plus large, mal définie. Notre groupe n'a eu de cesse d'alerter sur l'usage de ce terme, dont la portée très large laissait courir le risque que des organisations qui ne peuvent par définition recevoir d’instruction ou d’orientation des autorités gouvernementales, telles que les autorités administratives indépendantes (AAI) soient concernées par ce texte. Or, cette proposition de loi consacre un nouveau pas dans la mise sous tutelle d'organisations remplissant une mission de service publique mais devant bénéficier d'une certaine autonomie. Son article 4 confère notamment un véritable droit de veto aux représentants de l'Etat pour les décisions prises en conseil d'administration d'un certain nombre d'organisations, y compris lorsque l'Etat ne représente pas la majorité des membres siégeant au CA. Cet article en particulier ne saurait concerner les "agences" de l'Etat, dont le statut à part les conduit à associer prioritairement des acteurs du secteur professionnel concerné à leur gouvernance, comme le rappelle le Conseil d'Etat. Ainsi, "la recherche de compétences professionnelles particulières, que ne présentent pas les corps de l’administration classique, est un argument récurrent en faveur de la création tant des AAI que des agences". L'autonomie des agences, et l'indépendance des AAI, est la condition-même à ce qu'elles puissent exercer un rôle de régulation pouvant "garantir l'exercice d'une liberté publique", comme l'a rappelé le Conseil d'Etat, dans une étude annuelle de 2012. On pense évidemment aux organisations telles que la Défenseure des droits, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) ou encore la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Ainsi, "il s’agit dans les deux cas d’échapper au schéma traditionnel d’organisation de l’administration, structuré par le principe hiérarchique et l’autorité directe du politique". C'est précisément ce schéma que ce texte entend rétablir. Cet amendement propose donc de mettre fin à toute ambiguité en abandonnant toute mention aux "agences de l'Etat".

Par cet amendement, les député.es de la France insoumise proposent de supprimer cet article. Cet article confère un véritable droit de veto aux représentants de l'Etat pour les décisions prises en conseil d'administration des établissements publics nationaux et des groupements d’intérêt public auxquels ils participent, y compris lorsque l'Etat ne représente pas la majorité des membres du CA. Son opportunité interroge, puisque ce texte prétend déjà renforcer le "pilotage" des ministères de tutelle en rendant obligatoire la conclusion de contrats d'objectifs et de performance avec chaque opérateur. Si l'auteur de ce texte sous-entend que les opérateurs de l'Etat, en l'occurrence les établissements publics nationaux et les GIP, échappent à tout contrôle, cela est factuellement faux. Comme l'a rappelé le Conseil d'Etat dans son étude annuelle de 2012, les établissements publics administratifs sont soumis au contrôle financier, les établissements publics industriels et commerciaux sont soumis au contrôle économique et financier et les ministres de l’économie et du budget peuvent décider de soumettre chaque GIP au contrôle économique et financier. Dans son avis de 2021, la Cour des comptes ne recommande nullement de réformer la gouvernance de ces entités, estimant que le contrat d’objectifs serait un instrument suffisant pour renforcer "l’implication de l’État". Cet article semble donc uniquement voué à les mettre sous tutelle en permettant aux représentants de l'Etat d'intervenir directement dans la prise de décision. Notre groupe soutient que la question de la gouvernance de chaque entité devrait être appréhendée au cas par cas. Comment justifier par exemple, que des représentants de l’État soient davantage représentés au sein de l’Office français de la biodiversité (OFB) ou de l'ADEME que des expert.es de ces questions ? Par exemple, le CA de l'OFB confère aujourd'hui une place prépondérante et légitime aux représentants d’associations de protection de l’environnement, d'organisations agricoles, ou encore de collectivités territoriales, et l'Etat n'est représenté que dans un collège sur les cinq qui le composent. La question de leur gouvernance est d’autant plus sensible que certaines d’entre elles doivent conserver une certaine autonomie et en particulier les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. Dans sa rédaction, cet article 4, de portée générale, méconnaît ces spécificités. Nos craintes sont d'autant plus fondées que c'est précisément la destruction de l'autonomie de certains opérateurs qui est recherché par le Gouvernement et ses appuis à droite. Le dernier à en avoir fait les frais n'est autre que l’ANSES, puisque un décret publié quelques jours après l'adoption de la loi "Duplomb" prévoit que ses décisions seront dorénavant contraintes en matière d’examen des pesticides par un calendrier fixé par un ministère de l’Agriculture entièrement acquis aux enjeux économiques de l’agrochimie. Il convient par conséquent de supprimer cet article.

Par cet amendement de repli, les député.es de la France insoumise proposent de supprimer toute référence à l'introduction de "trajectoires de moyens pluriannuelles" financiers et humains au sein des contrats d'objectifs et de performance (COP). Nous touchons ici au véritable objectif de cette proposition de loi : la casse d’opérateurs de l’État remplissant des missions de service public, et leur mise sous la tutelle du Gouvernement y compris au mépris du principe d'autonomie qui préside à certaines de ces entités. L'objectif recherché est celle de « maîtrise et de réduction progressive de la dépense publique ». Pourtant, la commission d'enquête sénatoriale sur le sujet a clairement établique des économies d'échelle ne pourraient pas être réalisées de cette manière. Alors que l'ancien Premier ministre F. Bayrou prétendait qu’il pourrait dégager 5,2 Mds d'euros d'économies sur les seules suppressions ou fusions d’agences et opérateurs, la commision d'enquête a établi que ces économies seraient dix fois inférieures (540 millions d'euros, et sur 2 ou 3 ans). La suppression de certaines instances consultatives, elle ne rapporterait qu’une poignée de millions. Nous n'oublions pas que cet argumentaire a servi de prétexte pour toutes les attaques anticlimatiques et antisciences qui se sont abattues ces derniers mois sur de nombreuses organisations essentielles et venant de tout le spectre de droite. Cela a été le cas de l’Agence de la transition écologique (Ademe) qui emploie 1 400 personnes, de l'Office national des forêts (ONF) qui emploie 8 000 personnes, de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) qui emploie 1 000 personnes, ou encore l'Office français de la biodiversité (OFB) qui compte 3 000 emplois. Il s'agit bien de jeter l'opprobre sur toutes ces organisations, non pour réinternaliser leurs missions mais pour accélérer la privatisation de leurs missions. Cela passera par une destruction des emplois, comme l'ont souligné les syndicats auditionnés par la commission d'enquête sur les opérateurs de l'Etat. D'ailleurs, même dans les cas où une trajectoire de moyens à la hausse était prévue, tous les ministères de tutelle ayant négocié des contrats d'objectifs et de moyens (COM) avec leurs opérateurs ont observé qu'un COM "ne protège pas contre les coups de canif porté aux annuités théoriquement prévues en fonction des exigence de maîtrise des finances publiques", comme le souligne le rapport d'information de 2021 sur l'évaluation des relations entre l'Etat et ses opérateurs, dont l'auteur de cette proposition de loi a été co-rapporteur.

Par cet amendement, les député.es de la France insoumise proposent de supprimer cet article. Notre groupe s'oppose à cette généralisation des contrats d'objectifs et de performance (COP), qui consacre le primat de l’évaluation quantitative, au détriment de la qualité du service public rendu. La dictature des indicateurs de performance issus des principes du management néolibéral engendre déjà burn-out, perte de sens au travail et exposition accrue aux accidents du travail. Elle soumet les agent.es à une cadence infernale et à des objectifs déconnectés des réalités de terrain. Les syndicats auditionnés lors de la commission d'enquête sénatoriale sur les opérateurs de l'Etat ont souligné les méfaits de cette politique du chiffre. Nous ne sommes pas dupes : la "performance" des opérateurs de l'Etat est depuis des mois au cœur de l’argumentaire de ceux qui souhaitent les supprimer. Ces indicateurs souvent absurdes seront pensés pour mettre en évidence la prétendue faible performance de certains d'entre eux, justifiant in fine leur suppression, sans jamais aborder la question du manque de moyens budgétaires et humains. Précisément, les COP ne contiennent par nature aucun engagement financier de la part de l'Etat. Le rapport d'information de 2021 sur l'évaluation des relations entre l'Etat et ses opérateurs, dont l'auteur de cette proposition de loi a été co-rapporteur, le dit clairement : "l'opérateur s'engage sur des résultats sans que la tutelle soit amenée à faire de même sur les moyens nécessaires à l'atteinte desdits objectifs". D'autre part, notre groupe alerte sur le fait que la généralisation des COP vise essentiellement les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, ainsi que les universités, qui représentent l'écrasante majorité des opérateurs de l'Etat. En effet, les établissements publics à caractère administratif sont déjà nombreux à être concernés par ces COP. Il s'agit d'un renversement majeur du principe d'autonomie des EPCSCP et des universités, qui sont censés être autonomes vis-à-vis de l'Etat. C'est la raison pour laquelle sur les 270 opérateurs que comptent les jaunes budgétaires rattachés à la mission "Recherche et enseignement supérieur", 254 d'entre eux ne sont pas concernés par ces COP. Enfin, la généralisation des COP enjambera de facto le Parlement, alors même que la souveraineté nationale devrait avoir son mot à dire sur le futur des opérateurs de l'Etat dans un contexte de coupes budgétaires qui ne sont pas sans conséquence sur les agents publics. En effet, comme le reconnaît le rapport précité, l'implication des parlementaires est "assez mineure" dans le processus d'évaluation de la performance des opérateurs.