Proposition de loi visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires

Le présent amendement a pour objet d’inscrire dans notre arsenal législatif le phénomène en pleine expansion du viol commandité de mineurs commis en ligne ( « viol en streaming » ). Ce phénomène est un angle mort de la lutte contre la pédocriminalité. En général, le commanditaire prend contact avec des familles, souvent originaires d’Asie du sud ou d’Amérique du sud, et les paie pour qu’ils commettent une agression sexuelle sur enfant, laquelle est filmé par webcam et transmise en direct au commanditaire. Ainsi, le commanditaire dicte et dirige en direct, depuis un support électronique, les actes sexuels qui sont commis sur les mineurs. Cette forme de pédocriminalité par live streaming permet aux agresseurs de poursuivre leurs méfaits en restant à domicile. Dans ce contexte, le nombre de signalements de ces images sur la plateforme PHAROS a augmenté de 30 % en trois ans. Puisque l’infraction est souvent commise à des milliers de kilomètres et que la mise en relation a lieu en ligne et en direct, les consommateurs de ces live streams relativisent leur participation et n’hésitent pas à commanditer des actes de plus en plus violents. Actuellement, les commanditaires de ces actes sexuels commis sur mineurs en ligne sont poursuivis pour les faits de « complicité de viol » , poursuite qui n’est pas pleinement adaptée au phénomène du viol d’enfants commandité en ligne et retransmis en direct. Afin de mettre un terme à ce vide juridique, cet amendement vise à punir de vingt ans de réclusion criminelle la commission du viol enregistrée et diffusée en temps réel par un moyen de communication électronique à un ou plusieurs commanditaires.

L’article 1er de la présente proposition de loi prévoit que le représentant de l’État dans la région ou le département peut, pour un motif d’intérêt général et pour tenir compte des circonstances locales, déroger à des normes de nature réglementaire. Cette dérogation, pour être valablement invoquée, doit avoir pour objet "d’alléger les démarches administratives, d’adapter les délais de procédure ou de favoriser l’accès aux aides publiques". Le présent amendement complète cette liste limitative par deux objets, afin de mieux intégrer les problématiques rencontrées par les collectivités territoriales. Il s’agit ainsi de permettre que la dérogation prévue par la présente proposition de loi puisse : « contribuer au développement des territoires et alléger le poids des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements ». Ce faisant, cet amendement garantit que le préfet d’une région ou d’un département pourra mobiliser cet outil de dérogation pour faciliter la mise en œuvre de projets locaux ou pour en limiter le coût, en adéquation avec l’objectif premier de cette proposition de loi.

L'article 1er de la présente proposition de loi prévoit que le représentant de l’État dans la région ou le département peut, pour un motif d’intérêt général et pour tenir compte des circonstances locales, prévoir des adaptations mineures aux normes de nature réglementaire. Cette adaptation, pour être valablement invoquée, doit avoir pour objet "de faciliter la réalisation de projets locaux". Le présent amendement complète cette condition particulièrement limitative par un objet complémentaire afin de mieux intégrer les problématiques rencontrées par les collectivités territoriales. Il s’agit ainsi de permettre que l'adaptation prévue par la présente proposition de loi puisse : « alléger le poids des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements ». Ce faisant, cet amendement garantit que le préfet de région ou de département pourra mobiliser cet outil d'adaptation des normes de nature réglementaire pour faciliter la mise en œuvre de projets locaux ou pour en limiter le coût, en adéquation avec l’objectif premier de cette proposition de loi.

Le II de l’article 1er tend à octroyer au préfet un pouvoir de dérogation aux règles de « fond » en lui permettant de prévoit des « adaptations mineures » à ces règles, dès lors que ces adaptations ont pour objet de « faciliter la réalisation de projets locaux ». Le présent amendement propose d’élargir le champ des objectifs pouvant justifier de telles adaptations, en prévoyant qu’elles peuvent également intervenir lorsqu’il s’agit de « favoriser le développement des territoires ».

Le présent amendement a pour objet de rétablir une possibilité de dérogation préfectorale au principe d’autofinancement des projets d’investissement menés par les communes de moins de 2000 habitants au faible potentiel financier, qui leur est actuellement favorable et que la version actuelle de l’article 3 vient supprimer de façon involontaire. En effet, l'article 3 tel que rédigé abaisse la quotité d'autofinancement nécessaire à la réalisation d'un projet d'investissement de 20% à 5% pour les communes de moins de 2000 habitants au faible potentiel financier, mais supprime par ailleurs pour ces communes la dérogation préfectorale actuellement en vigueur qui rend possible l'absence totale d'autofinancement sous certaines conditions (urgence, nécessité publique, ou disproportion avec la capacité financière de la commune). Ce faisant, l'article 3 de la proposition de loi durcit le régime de l’autofinancement obligatoire des petites communes à faible potentiel financier souhaitant mener des projets d’investissement particulièrement importants et restreints dans leur champ. Or, il ne paraît ni souhaitable ni en cohérence avec l’objet de la présente proposition de loi de supprimer la dérogation actuellement en vigueur, qui offre la possibilité pour les communes les plus fragiles de financer leurs projets d'investissement les plus urgents sans autofinancement, lorsque le préfet de département les y autorise. Ainsi, le présent amendement conserve les avancées prévues par l'article 3 de la proposition de loi, tout en préservant le dispositif de dérogation actuellement applicable qui est un levier efficace et mobilisable par le préfet de département au profit des collectivités locales les plus fragiles.

Cet amendement propose d'intégrer au texte un dispositif dérogatoire en matière de conventionnement des logements locatifs sociaux. Les bailleurs sociaux présents dans les petites et moyennes villes ont besoin de dispositifs incitatifs pour requalifier leur patrimoine, préserver et renforcer sa fonction d’utilité sociale et restaurer la qualité de cette offre locative. L’objectif est de : - Soutenir l’attractivité et les dynamiques des bassins d’emplois ; - Garantir l’équilibre social des territoires, qu’ils soient urbains ou ruraux ; - Rendre des services performants aux personnes – notamment âgées – au contact des équipements et services de proximité ; - Proposer une offre de logements accessibles, tant du point de vue fonctionnel qu’économique. Il s’agit aussi de lutter contre la vacance qui touche le parc social dans les zones B2 et C. A titre d’exemple, le bailleur social Périgord Habitat fait état de taux de vacance particulièrement importants pour certains biens immobiliers pourtant situés en plein centre-ville de Périgueux. Un immeuble Art Déco des années 1930 de 59 logements familiaux connaît un taux de vacance de 50% en raison de performances énergétiques très insatisfaisantes et d’une fonctionnalité devenue obsolète. Les bailleurs sociaux n’ont pas les moyens financiers d’autofinancer une rénovation lourde de ce type d’immeuble. Et, compte tenu de la qualité d’origine du bâti, le dispositif « seconde vie » qui nécessite d’atteindre une performance énergétique classée A ou B est le plus souvent inatteignable, aussi bien du point de vue patrimonial qu’économique. Cet amendement propose un dispositif alternatif à la main du Préfet, qui permette, au cas par cas, et en accord avec le Maire, de faciliter les opérations de déconventionnement-reconventionnement des logements locatifs sociaux situés dans les centres-villes et centres-bourgs, dans le cadre d'une politique de revitalisation des territoires ruraux et urbains. L’objectif est de redonner des marges de manœuvre aux organismes de logements sociaux dans la gestion de leur parc lorsqu’ils sont confrontés à un cumul de difficultés. Conscient que ce parc ancien, aux loyers les plus faibles, présente un enjeu social particulier, l’amendement propose de conditionner ce dispositif à un ensemble de prérequis : 1. Un ciblage territorial pertinent : les opérations sont limitées aux secteurs prioritaires des politiques publiques de revitalisation (Action Cœur de Ville, Petites Villes de Demain, Villages d'Avenir) et aux sites patrimoniaux remarquables, garantissant ainsi une cohérence avec les enjeux d'aménagement du territoire. 2. Un patrimoine ancien : seuls les logements relevant de conventions antérieures à 1977 sont visés, correspondant au parc le plus ancien nécessitant une adaptation aux standards contemporains. 3. Un projet global de réhabilitation incluant performance énergétique, fonctionnalité et attractivité résidentielle. Concernant la performance énergétique, les travaux conduiraient à une amélioration de celle-ci sans toutefois prétendre à ce qu’ils deviennent A ou B (passage de logements dont le diagnostic de performance énergétique est E ou F vers D ou C). 4. La garantie du maintien de l’intégralité de l’offre de logements sociaux. 5. Un patrimoine particulièrement touché par un taux de vacance important. Les loyers et redevances maximaux des conventions nouvellement conclues seront fixés par décret et tiennent compte notamment de l’objectif d'amélioration de la fonctionnalité des logements et de leur performance énergétique. Ces nouveaux plafonds seront sans incidence sur les loyers des locataires en place. Cette mesure est une réponse aux besoins d’attractivité exprimés par les territoires moins denses et ruraux, à la nécessité de réhabiliter et d’améliorer la performance énergétique du patrimoine existant, tout en respectant les impératifs de sobriété foncière.

Actuellement, l’évaluation des politiques publiques décentralisées se concentre principalement sur l’examen des nouvelles normes, au détriment de l’analyse des dispositifs réglementaires déjà en vigueur. Or, certaines normes existantes peuvent engendrer des difficultés d’application sur le terrain, sans qu’il existe de mécanismes véritablement structurés pour en permettre la révision ou l’adaptation. Le présent amendement vise à élargir les missions du comité local de cohésion territoriale, au-delà de ses compétences prévues par ce texte en matière de dérogation et de simplification. Il est ainsi proposé que cette instance puisse également se saisir des normes anciennes dont l’application continue de soulever des difficultés dans les territoires. Des recommandations pourraient être élaborées conjointement par les élus locaux et les représentants de l’État, puis transmises au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), en vue d’un examen approfondi et, le cas échéant, d’une révision des textes concernés.

Le présent amendement propose une rédaction modifiée de l’article 1er de la proposition de loi visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d’adapter les normes aux territoires. Cet article, qui concerne le droit de dérogation du préfet aux seules normes réglementaires, est nécessaire pour permettre l’insertion au sein du code pénal de l’article 6 limitant la responsabilité pénale des préfets dans la mise en œuvre de cette prérogative. Il devrait donc se borner à cette reconnaissance législative en décrivant le droit de dérogation de façon très générale en renvoyant à un décret en Conseil d’Etat pour son encadrement et sans intervenir sur le domaine réglementaire. La rédaction actuelle de l’article 1er présente plusieurs inconvénients pouvant complexifier la mise en œuvre de ce droit: 1° Le I permettrait au préfet de prendre des décisions à la place des établissements publics de l’État et de déroger à leurs décisions. Or, cette disposition ne relève en réalité pas d’un pouvoir de dérogation mais bien d’un pouvoir de substitution qui se heurte au principe d’autonomie des établissements publics alors même que le préfet n’est pas en charge de leur tutelle (laquelle relève des seuls ministres) et n’exerce pas de pouvoir hiérarchique sur ces établissements. De plus, il est difficile d’identifier à quelles normes édictées par un opérateur le préfet pourrait déroger, dès lors qu’un opérateur ne prend que des décisions individuelles (aides à la réalisation d’un projet, octroi de financements, attribution d’autorisations…). En pratique, le dispositif proposé risque par conséquent de ne produire aucun effet puisque les préfets ne sont pas mis en position de pouvoir déroger à des décisions prises par des opérateurs dans le champ de compétences qui leur est propre. Au demeurant, cette disposition générale viendrait en contradiction avec les textes régissant le fonctionnement de chaque établissement public de l’Etat, dont l’autonomie décisionnelle est garantie. En vertu des textes spécifiques créant et encadrant à chaque établissement public ou groupement, ces derniers disposent en effet d’une personnalité juridique autonome des services de l’Etat et donc du préfet avec les attributs associés : autonomie financière sous le contrôle de leur tutelle, autonomie de gestion dans la définition des règles de fonctionnement interne, organes de direction spécifiques (direction générale et conseil d’administration notamment). Il n’est ainsi pas possible pour le préfet, même en qualité de délégué territorial, de disposer d’un pouvoir de dérogation. Enfin, les dispositions de l’article, qui n’excluent pas les activités économiques et concurrentielles des établissements publics de l’Etat, constituent une potentielle violation des règles européennes de la concurrence. L’objectif poursuivi par la proposition de loi, qui vise à mieux adapter le cadre normatif aux réalités locales et que le Gouvernement partage, serait en réalité mieux atteint si le préfet disposait en amont d’un pouvoir d’orientation et de pilotage de l’activité des opérateurs, afin de garantir que leur action au plan territorial s’inscrive en cohérence avec l’ensemble des politiques publiques de l’Etat. Cette évolution structurante devrait alors s’accompagner d’un levier de contrôle des décisions prises par les opérateurs, qui relèverait non pas d’un pouvoir de dérogation (qui serait inopérant), ni d’un pouvoir de substitution (qui serait illégal) mais d’un pouvoir de réexamen des décisions prises par les opérateurs, que le préfet pourrait mobiliser, en dernier ressort, chaque fois que les décisions prises au plan local posent un problème de cohérence avec l’action générale de l’Etat ou avec les besoins spécifiques du territoire. * Dans cette perspective, le Gouvernement travaille actuellement à un renforcement des pouvoirs des préfets sur l’action de l’ensemble des services déconcentrés de l’Etat et des établissements publics de l’Etat et groupements d’intérêt public ayant une action territoriale. Ce chantier, qui relève du domaine réglementaire, consiste notamment à donner au préfet des leviers managériaux (avis avant nomination et dans le cadre du processus d’évaluation) à l’égard des responsables territoriaux des établissements publics de l’Etat et groupements d’intérêt public. Il s’agit également de renforcer les prérogatives du préfet comme délégué territorial des établissements publics de l’Etat prévues par le décret précité de 2004, en allant au-delà des directives d’action territoriale qu’il peut déjà adresser, et d’étendre notablement le périmètre des opérateurs concernés par ces dispositions. Il est donc proposé de supprimer au I. la référence aux décisions ne relevant pas de la compétence du préfet pour lui substituer ces nouveaux moyens d’action à l’égard des opérateurs dans un II réécrit (cf 2°). 2° Conscient de la nécessité de répondre aux enjeux soulevés par les sénateurs, le présent amendement proposer de don

Le présent sous-amendement modifie et complète les dispositions introduites par l’amendement de Mme Bellurot à l’article 1er de la proposition de loi relatives aux pouvoirs du préfet délégué territorial de certains établissements publics de l’Etat et groupements d’intérêt public. 1° Il est d’abord proposé de ne pas restreindre le périmètre d’application de ces dispositions aux seuls établissement ou groupements dotés d’un échelon territorial, d’autant que le préfet est d’ores et déjà délégué territorial de plusieurs agences sans échelon territorial, telles que l’agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ou encore de l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Dans la pratique, ce sont les directions départementales des territoires, sous l’autorité des préfets délégués territoriaux, qui en sont les relais territoriaux. 2° Conscient de la nécessité de répondre aux enjeux soulevés par les sénateurs, le présent sous-amendement propose de donner au préfet de nouvelles prérogatives à l’égard des opérateurs en complétant le IV. Le préfet pourrait ainsi demander à un établissement public de l’Etat ou à un groupement d’intérêt public de réexaminer une de ses décisions qui aurait une incidence territoriale, ceci dans : - les conditions prévues au premier alinéa (pour un motif d’intérêt général et pour tenir compte des circonstances locales) ; - et dans d’autres conditions précisées par décret en Conseil d’Etat (procédure, délai dans lequel l’opérateur doit répondre, exclusions : activités concurrentielles etc.). Pour donner tout effet utile à cette mesure, il est prévu que l’établissement ou le groupement ne peut exécuter la décision jusqu’au réexamen. 3° Il n’est pas souhaitable que le préfet devienne délégué territorial des agences régionales de santé (ARS), notamment en raison du champ missionnel de celles-ci qui échappe largement aux prérogatives du préfet (organisation des soins, de la recherche dans le domaine de la santé, contrôle du fonctionnement des établissements de santé et médico-sociaux, formation des personnels de santé, prévention et promotion de la santé, ainsi que la qualité, la sécurité et le contrôle des actes médicaux…). De plus, en application de l’article L. 742-2-1 du code de la sécurité intérieure introduit par l’article 27 de la LOPMI, le préfet peut déjà, en cas de crise grave, par exemple sanitaire ou hybride, être autorisé à diriger l'action de l'ensemble des services et des établissements publics de l'Etat ayant un champ d'action territorial, qui sont alors placés pour emploi sous son autorité. Ces dispositions recouvrent bien les ARS. Par ailleurs, le Gouvernement travaille actuellement à un renforcement des pouvoirs des préfets sur l’action de l’ensemble des services déconcentrés de l’Etat et des établissements publics de l’Etat et groupements d’intérêt public ayant une action territoriale. Ce chantier, qui relève du domaine réglementaire, donnerait au préfet des leviers managériaux (avis avant nomination et dans le cadre du processus d’évaluation) à l’égard des responsables territoriaux des ARS et lui permettrait de donner son avis sur la cartographie des services ouverts au publics placés sous l’autorité des ARS. 4° Il est enfin proposé d’ajouter un VI à l’article 1er, portant plus précisément sur l’office français de la biodiversité (OFB), pour faire du préfet un délégué territorial de plein exercice et non plus seulement limité à la seule mission de coordination de la police administrative de l'eau et de l'environnement. Cette limitation correspond aux fonctions d’un préfet coordonnateur d’une politique publique : elle ne permet pas une coordination optimale des services territoriaux de l’office et dévoie la notion de délégué territorial dont l’application doit être homogène entre tous les opérateurs de l’Etat et couvrir l’ensemble de leur champ d’action.

Mise en place en 1963, la carte scolaire est le découpage de façon géographique d’un département en plusieurs section d’affectation. Plus globalement, la carte scolaire détermine le nombre d’élèves accueillis par classes mais également le nombre d’emplois par écoles, collèges et lycées. Connue depuis quelques mois, la carte scolaire 2025/2026 suscite comme chaque année de nombreuses réactions de la part des élus. La loi de finances pour 2025 n’a pas supprimé de postes et la logique voudrait qu’aucun poste ne soit supprimé pour la prochaine rentrée. Or, dans plusieurs départements, y compris dans le Cantal, plusieurs suppressions de postes sont proposées. De telles suppressions, notamment dans les territoires ruraux, ne sont pas supportables et vont à l’encontre des efforts de redynamisation fournies par les communes. Bien souvent les décisions prises par l’administration de l’Etat ne sont pas en adéquation avec les réalités locales, s’affranchissent de tout dialogue local et de vision d’aménagement du territoire. Ainsi, le présent amendement vise à préciser que la dérogation ou l’adaptation prise par le représentant de l’Etat dans la région ou dans le département doit être adaptées aux réalités locales.

Le présent amendement, de nature quasi rédactionnelle, vise à supprimer le qualificatif « mineures » de l'aliéna 4 : « Ces adaptations “mineures” doivent avoir pour objet de faciliter la réalisation de projets locaux. » Ce terme apparaît superfétatoire, dès lors que le reste de l’alinéa encadre déjà les finalités de l’adaptation. Par ailleurs, l’article 1er prévoit qu’un décret en Conseil d’État viendra préciser les modalités d’exercice du pouvoir de dérogation prévu, offrant ainsi les garanties nécessaires quant à son usage. Le maintien de cet adjectif introduit une limitation implicite qui pourrait aller à l’encontre de l’esprit de la proposition de loi, laquelle entend précisément favoriser une application souple, pragmatique et opérationnelle de ce pouvoir de dérogation, au service des projets locaux.

Le présent amendement prévoit de faire du préfet le délégué territorial de l’ensemble des établissements publics et groupements d’intérêt public de l’État comportant un échelon territorial. L’objectif est de conforter et rendre effectif le pouvoir de dérogation du préfet, qui serait autorisé à prendre des arrêtés de dérogation relevant de la compétence des établissements publics et groupements d’intérêt public de l’État comportant un échelon territorial. L’octroi du rôle de délégué territorial lui permettra ainsi de disposer d’une vue d’ensemble de l’action de ces services, puisqu’il coordonnera leurs actions et assurera la cohérence de leurs missions, et lui permettra ainsi d’identifier des champs dans lesquels son pouvoir de dérogation pourrait utilement être mis en œuvre. Ce dispositif traduit par ailleurs une recommandation formulée le 6 juillet 2023 par le groupe de travail transpartisan du Sénat sur la décentralisation dans le rapport "Libre administration, simplification, libertés locales : 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur pouvoir d'agir", qui préconisait de "faire du préfet de département le délégué territorial de l'ensemble des agences existantes".

Application des articles 1er et 6 dans les collectivités d'outre-mer relevant du principe de spécialité législative.

Le présent amendement d’appel a pour objet de compléter le pouvoir de dérogation des préfets aux normes de nature réglementaire par un dispositif spécifique. Celui-ci viserait les exploitants agricoles sanctionnés de façon forfaitaire et particulièrement lourde pour des manquements concernant des procédures administratives ou de délais de transmission de documents réalisés de bonne foi et de façon exceptionnelle, lorsque ces derniers ne sont pas susceptibles de correction ex-post.

Le présent amendement prévoit l'information obligatoire du comité local de cohésion territoriale des demandes de dérogation adressées au préfet par les collectivités locales et les différents acteurs locaux. Il permet au comité d'émettre un avis sur ces demandes de dérogations en amont de l'adoption - ou du refus d'adoption - des arrêtés de dérogation. La réunion d'un comité associant étroitement les élus locaux à l'exercice du pouvoir de dérogation du préfet permet de visibiliser cette faculté préfectorale, alors que 80% des élus locaux ayant répondu à la consultation menée par la DCT déclarent ne pas connaître la procédure. Cette commission est également un gage de démocratie, d'égalité entre les collectivités territoriales d'un même département et de transparence, alors que le rapport d'évaluation du décret relatif au droit de dérogation, publié par l'IGA, souligne le caractère encore très confidentiel du dispositif, le droit de dérogation n'ayant fait l'objet d'aucune campagne de sensibilisation ou d'information des collectivités par l'Etat ou par les préfectures. Afin de renforcer la participation des élus locaux à l'exercice du pouvoir préfectoral, il apparaît opportun d'associer ces élus en amont des décisions en portant à leur connaissance les demandes de dérogation, et de leur permettre de se prononcer sur certaines d'entre elles.

Le présent amendement vise à adapter le cadre juridique des baux saisonniers afin de mieux répondre aux besoins des commerçants et des consommateurs. Le dispositif en vigueur limite actuellement la durée des baux saisonniers à six mois. Or, de nombreux commerçants souhaitent étendre cette période d’ouverture, les saisons touristiques tendant à s’allonger, en raison de l’évolution des habitudes de consommation et de la demande. À titre d’exemple, à Sarlat, le mois de décembre — avec le marché de Noël — est désormais plus rentable que le mois de juillet. La Dordogne, département à forte attractivité touristique accueillant environ trois millions de visiteurs chaque année, compte de nombreux commerces ouverts uniquement d’avril à octobre. Toutefois, plusieurs commerçants de communes telles que Sarlat, Castelnaud ou La Roque-Gageac expriment le souhait de prolonger leur période d’activité pour mieux répondre à la demande touristique. Une adaptation des dates par le préfet, sur demande motivée du maire, apparaît donc nécessaire pour permettre une meilleure adéquation entre l’offre commerciale et les réalités locales. Cette demande doit être accompagnée d’éléments justificatifs objectifs attestant des spécificités économiques, touristiques ou culturelles invoquées, tels que des données de fréquentation, des calendriers d’événements locaux ou, le cas échéant, des études de marché. La possibilité d’adapter la durée des baux saisonniers jusqu’à un maximum de neuf mois par an permettra de : - Favoriser le développement économique local ; - Soutenir la dynamisation des commerces saisonniers ; - Accroître la rentabilité de ces commerces ; - Répondre aux attentes des professionnels comme aux besoins des consommateurs. Ce plafond de neuf mois est par ailleurs cohérent avec la législation fiscale, qui définit cette durée comme le seuil maximal d’exploitation d’une activité saisonnière. Ainsi, en modernisant le régime juridique applicable aux baux saisonniers, cet amendement répond aux évolutions du marché et aux aspirations des acteurs économiques des territoires.