Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026

Réunie le 10 décembre 2025, la commission des affaires sociales a décidé de proposer au Sénat d’opposer la question préalable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026.

Les sénatrices et sénateurs du groupe Communiste Républicain Citoyen Écologiste et Kanaky estiment le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026 examiné par le Sénat en nouvelle lecture est contraire à la Constitution. En fixant un objectif de dépenses de l'Assurance maladie à 3%, les dépenses de santé sont réduites de 4 milliards d'euros par rapport à l'évolution naturelle des dépenses estimée à 4,8%, le projet de loi remet en cause le droit à la protection de la santé reconnu par l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946. En instaurant une contribution de 2,05% sur les contrats des complémentaires santés, le gouvernement va aggraver les dépenses de santé pour les retraités et les privés d'emplois qui ne bénéficient pas de la prise en charge obligatoire des employeurs contrairement aux salariés, le projet de loi porte atteinte au principe d'égalité devant la loi contenu à l'article 6 de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789 et solennellement réaffirmé par le préambule de la Constitution. Enfin, en reportant l’application de la réforme des retraites prévue par la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 de trois mois mais en actant le recul de l’âge légal de départ en retraite à 64 ans, le projet de loi remet en cause le droit pour tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence, reconnu par l’alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946. Pour l’ensemble de ces raisons, les sénatrices et sénateurs du groupe CRCE-Kanaky considèrent que ce projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026 remet en cause les valeurs de solidarité et de protection qui fondent notre République et demandent au Sénat de le rejeter.

Cet amendement actualise l’objectif de dépenses de la branche Vieillesse afin de tenir compte des mesures adoptées au cours de la discussion parlementaire, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, pour l’exercice 2026. Cet objectif de dépenses révisé intègre l’adoption d’une mesure de revalorisation différenciée des pensions selon qu’elles sont supérieures ou inférieures à 1 400 €.

Cet amendement de cohérence modifie l’objectif de dépenses de la branche Famille pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale afin de tenir compte des mesures adoptées au cours de la discussion parlementaire, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, pour l’exercice 2026. Cet objectif de dépenses est révisé pour tenir compte de la fixation dans la loi de la majoration pour âge des allocations familiales, à hauteur de 0,2 milliard d’euros.

Cet amendement de cohérence actualise l’objectif de dépenses de la branche Maladie afin de tenir compte des mesures adoptées au cours de la discussion parlementaire, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, pour l’exercice 2026. Cet objectif de dépenses est révisé pour tenir compte du rehaussement de l’ONDAM annoncé par le Gouvernement à hauteur de 1 milliard d’euros afin d'atteindre un taux d'évolution de l'ONDAM à 2,0 % contre 1,6 % dans le projet de loi de financement initial. L’objectif progresse ainsi de 6,2 milliards d’euros par rapport à la prévision d’exécution 2025.

Cet amendement vise à restaurer le gel des pensions de retraite et des minimas sociaux supprimé par l’Assemblée nationale. La dérive budgétaire de nos comptes sociaux provient d’un trop‑plein de dépenses, plutôt que d’un manque de recettes. Aussi, dans un contexte où nous cherchons à faire des économies, le gel des pensions de retraite et des minimas sociaux est une des solutions dont les effets sont les moins perceptibles pour les Français. En effet, dans un contexte de faible inflation, le maintien en 2026 des pensions et minimas versés en 2025 permet de contenir l’évolution de la dépense publique. Afin d’épargner les plus fragiles d’entre nous, cet amendement exclut les pensions des plus précaires ainsi que l’allocation adulte handicapé. Enfin, il vise à rétablir l’article dans sa rédaction telle que déposée initialement par le Gouvernement, avant qu’il ne la modifie pour tenir compte de la suspension de la réforme des retraites, qui n’a pas lieu d’être.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, tel qu’adopté en Conseil des ministres le 14 octobre 2025, repose sur une trajectoire budgétaire exigeante, mais nécessaire – largement inspirée des propositions formulées par le Sénat au cours de l’été dernier – visant à consolider les équilibres financiers de notre système de protection sociale. Cette trajectoire traduit une volonté de redressement durable des comptes sociaux, tout en maintenant les priorités essentielles que sont la santé, la solidarité et l’autonomie. Conformément à sa position constante, le groupe Union Centriste considère qu’il importe de respecter l’épure budgétaire initiale présentée par le Gouvernement, qui résulte d’un arbitrage global entre les besoins des différentes branches de la sécurité sociale et les marges de manœuvre disponibles. Il convient toutefois de rappeler que cette épure a été altérée dès la publication de la lettre rectificative et l’introduction de l’article 45 bis, suspendant la réforme des retraites de 2023. Cette cohérence budgétaire a été fragilisée par cette modification initiale, puis davantage encore par la multiplication d’articles additionnels adoptés par l’Assemblée nationale, modifiant substantiellement les équilibres financiers sans étude d’impact ni financement identifié. Dans un souci de responsabilité et de clarté budgétaire, l’auteur propose donc : • de supprimer l’ensemble des articles additionnels qui s’écartent du périmètre ou de la philosophie du texte initial ; • et, sauf exception justifiée par l’exigence de sincérité budgétaire ou par un motif d’intérêt général impérieux, de rétablir les articles dans leur rédaction issue du projet de loi déposé par le Gouvernement. En exerçant ainsi son droit d’amendement, l’auteur refuse d’alimenter une dérive normative et financière contraire à l’esprit de responsabilité qui doit présider à la gestion de nos comptes sociaux. Amender un texte, c’est aussi savoir préserver son équilibre lorsque les modifications envisagées menaceraient sa cohérence d’ensemble et la soutenabilité du modèle qu’il organise. Dans le contexte actuel de déficit structurel et de tensions croissantes sur le financement de la sécurité sociale, le choix de la stabilité et de la rigueur n’est pas un choix de facilité : c’est un acte de responsabilité politique. Cette démarche s’inscrit dans la volonté de l’auteur de préserver la lisibilité et la crédibilité du débat budgétaire, et de rappeler que la soutenabilité de notre protection sociale conditionne sa pérennité même. Tel est l’objet de cet amendement.

La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), à laquelle cotisent les agents titulaires des fonctions publiques territoriale et hospitalière, présente une situation financière dégradée et extrêmement préoccupante : ses charges progressent sept fois plus vite que ses recettes, à telle enseigne que son déficit s’élèverait à 10 milliards d’euros à horizon 2030 et pourrait constituer, à terme, la principale source de déficit du système de retraites français. Longtemps excédentaire, la CNRACL a lourdement contribué à la solidarité nationale au travers de la compensation généralisée vieillesse (plus communément nommée « compensation démographique » ) mise en place en 1974. Ainsi, privée de la possibilité de placer en réserves ses excédents, ce sont 100 milliards d’euros qui ont été ponctionnés sur la CNRACL en 50 ans et déplacés vers les autres régimes au titre de cette compensation. Et, malgré des paramètres démographiques dégradés, la caisse continue à contribuer à la solidarité inter‑régimes (475 millions d’euros en 2024 et 322 millions d’euros en 2025) et n’en deviendra bénéficiaire qu’à compter de 2027, du fait d’incohérences dans la méthode de calcul de cette compensation. En effet, à la suite d’une mission relative à la situation financière de la CNRACL confiée par le Gouvernement aux inspections générales des finances, des affaires sociales et de l’administration, ayant abouti à un rapport rendu en mai 2024, celles‑ci mettent en lumière deux lacunes majeures de la formule actuelle de calcul des ratios démographiques permettant de définir si et dans quelle mesure un régime est bénéficiaire ou contributeur à la compensation : d’une part, la non‑prise en compte des pensionnés avant l’âge de 65 ans ; d’autre part, la non‑prise en compte des durées effectives d’affiliation. Le nombre croissant de « polypensionnés » rend aujourd’hui d’autant plus contestable l’absence de prise en compte des durées d’affiliation et le fait que les retraités liquidant leur pension avant 65 ans ne soient pas pris en compte avant d’avoir atteint cet âge conduisent à des biais considérables dans le calcul de la compensation. À la lumière de ces constats, les inspections générales préconisent à court terme une refonte du mode de calcul de compensation généralisée vieillesse qui serait conduite sous l’égide du Conseil d’orientation des retraites (Cor). Alors que la seule mesure de redressement prise par le Gouvernement et qui va peser lourdement sur les employeurs (+ 4,2 milliards d’euros pour les collectivités et + 40 % de charges de retraites) a consisté, en l’absence de toute concertation, à augmenter de 3 points par an le montant de la cotisation vieillesse des employeurs territoriaux jusqu’en 2028, aucune mesure de ce rapport des inspections générales – dont celle relative au calcul de la compensation démographique – n’a encore été examinée à ce jour ou, a fortiori, mise en œuvre. Dans un souci d’équité et de meilleure prise en compte de l’équilibre démographique de chaque régime, et alors que le mode de calcul de la compensation inter‑régimes pénalise aujourd’hui fortement la CNRACL, il est désormais urgent que le Gouvernement se saisisse de la préconisation consistant en sa refonte. Cet amendement est co‑porté par l’AMF, France urbaine, Intercommunalités de France, Villes de France et Départements de France.

La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), à laquelle cotisent les agents titulaires des fonctions publiques territoriale et hospitalière, présente une situation financière dégradée et extrêmement préoccupante : ses charges progressent sept fois plus vite que ses recettes, à telle enseigne que son déficit s’élèverait à 10 milliards d’euros à horizon 2030 et pourrait constituer, à terme, la principale source de déficit du système de retraites français. Longtemps excédentaire, la caisse a lourdement contribué à la solidarité nationale au travers de la compensation généralisée vieillesse (plus communément nommée « compensation démographique » ) mise en place en 1974. Ainsi, privée de la possibilité de placer en réserves ses excédents, ce sont 100 milliards d’euros qui ont été ponctionnés sur la CNRACL en 50 ans et déplacés vers les autres régimes au titre de cette compensation. Et, malgré des paramètres démographiques dégradés, la caisse continue à contribuer à la solidarité inter‑régimes (475 millions d’euros en 2024 et 322 millions d’euros en 2025) et n’en deviendra bénéficiaire qu’à compter de 2027, du fait d’incohérences dans la méthode de calcul de cette compensation. En effet, à la suite d’une mission relative à la situation financière de la CNRACL confiée par le Gouvernement aux inspections générales des finances, des affaires sociales et de l’administration, ayant abouti à un rapport rendu en mai 2024, celles‑ci mettent en lumière deux lacunes majeures de la formule actuelle de calcul des ratios démographiques permettant de définir si et dans quelle mesure un régime est bénéficiaire ou contributeur à la compensation : d’une part, la non‑prise en compte des pensionnés avant l’âge de 65 ans ; d’autre part, la non‑prise en compte des durées effectives d’affiliation. Le nombre croissant de « polypensionnés » rend aujourd’hui d’autant plus contestable l’absence de prise en compte des durées d’affiliation et le fait que les retraités liquidant leur pension avant 65 ans ne soient pas pris en compte avant d’avoir atteint cet âge conduisent à des biais considérables dans le calcul de la compensation. À la lumière de ces constats, les inspections générales préconisent à court terme une refonte du mode de calcul de compensation généralisée vieillesse qui serait conduite sous l’égide du Conseil d’orientation des retraites (Cor). Alors que la seule mesure de redressement prise par le Gouvernement et qui va peser lourdement sur les employeurs (+ 4,2 milliards d’euros pour les collectivités et + 40 % de charges de retraites) a consisté, en l’absence de toute concertation, à augmenter de 3 points par an le montant de la cotisation vieillesse des employeurs territoriaux jusqu’en 2028, aucune mesure de ce rapport des inspections générales – dont celle relative au calcul de la compensation démographique – n’a encore été examinée à ce jour ou, a fortiori, mise en œuvre. Dans un souci d’équité et de meilleure prise en compte de l’équilibre démographique de chaque régime, et alors que le mode de calcul de la compensation inter‑régimes pénalise aujourd’hui fortement la CNRACL, il est désormais urgent que le Gouvernement se saisisse de la préconisation consistant en sa refonte. Aussi le présent amendement propose‑t‑il d’introduire un réexamen quinquennal de la formule de calcul de la compensation, réexamen dont les conclusions seront communiquées au Parlement, en vue de traduire par voie législative, le cas échéant, les évolutions à apporter. Cet amendement est co‑porté par l’AMF ; France urbaine ; Intercommunalités de France ; Villes de France et Départements de France.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, tel qu’adopté en Conseil des ministres le 14 octobre 2025, repose sur une trajectoire budgétaire exigeante, mais nécessaire – largement inspirée des propositions formulées par le Sénat au cours de l’été dernier – visant à consolider les équilibres financiers de notre système de protection sociale. Cette trajectoire traduit une volonté de redressement durable des comptes sociaux, tout en maintenant les priorités essentielles que sont la santé, la solidarité et l’autonomie. Conformément à sa position constante, le groupe Union Centriste considère qu’il importe de respecter l’épure budgétaire initiale présentée par le Gouvernement, qui résulte d’un arbitrage global entre les besoins des différentes branches de la sécurité sociale et les marges de manœuvre disponibles. Il convient toutefois de rappeler que cette épure a été altérée dès la publication de la lettre rectificative et l’introduction de l’article 45 bis, suspendant la réforme des retraites de 2023. Cette cohérence budgétaire a été fragilisée par cette modification initiale, puis davantage encore par la multiplication d’articles additionnels adoptés par l’Assemblée nationale, modifiant substantiellement les équilibres financiers sans étude d’impact ni financement identifié. Dans un souci de responsabilité et de clarté budgétaire, l’auteur propose donc : • de supprimer l’ensemble des articles additionnels qui s’écartent du périmètre ou de la philosophie du texte initial ; • et, sauf exception justifiée par l’exigence de sincérité budgétaire ou par un motif d’intérêt général impérieux, de rétablir les articles dans leur rédaction issue du projet de loi déposé par le Gouvernement. En exerçant ainsi son droit d’amendement, l’auteur refuse d’alimenter une dérive normative et financière contraire à l’esprit de responsabilité qui doit présider à la gestion de nos comptes sociaux. Amender un texte, c’est aussi savoir préserver son équilibre lorsque les modifications envisagées menaceraient sa cohérence d’ensemble et la soutenabilité du modèle qu’il organise. Dans le contexte actuel de déficit structurel et de tensions croissantes sur le financement de la sécurité sociale, le choix de la stabilité et de la rigueur n’est pas un choix de facilité : c’est un acte de responsabilité politique. Cette démarche s’inscrit dans la volonté de l’auteur de préserver la lisibilité et la crédibilité du débat budgétaire, et de rappeler que la soutenabilité de notre protection sociale conditionne sa pérennité même. Tel est l’objet de cet amendement.

Amendement rédactionnel : les mots « d’un congé de maternité » et « d’un congé d’adoption » n’existent pas au deuxième alinéa du I de l’article L. 6315‑1 du code du travail.

Alors que les dépenses d’indemnités journalières sont en constante augmentation (passant de 6,8 Md € en 2014 à 11,3 Md € en 2024), il est impératif de mieux encadrer les arrêts maladie. Cet amendement propose donc de revenir sur la mesure adoptée à l’Assemblée nationale fixant un plafond de durée qui ne peut être inférieure à un mois pour une première prescription et à deux mois pour une prolongation de prescription. La mesure proposée par cet amendement vise à plafonner la durée d’un arrêt de travail initial à 15 jours.

Cet amendement vise à corriger plusieurs dispositions de l’article 87 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 relatif à la réforme de la retraite de base des non-salariés agricoles. Ces ajustements techniques visent à sécuriser juridiquement la pleine entrée en vigueur de la réforme adoptée en février dernier en faveur des retraites agricoles.

La réforme du cumul emploi‑retraite prévue à l’article 43 risque d’aggraver la pénurie demain‑d’œuvre dans plusieurs secteurs essentiels. À titre d’exemple, dans de nombreux territoires ruraux, le recours à des retraités actifs est indispensable pour assurer certaines missions de service public. Il est donc nécessaire de préserver la souplesse actuelle du cumul emploi‑retraite, afin de ne pas risquer de créer de nouvelles pénuries de main‑d’œuvre dans des domaines d’activité où les retraités représentent une part substantielle des actifs,. Cet amendement propose en conséquence de supprimer l’article 43.

Cet amendement vise à limiter le cumul d’une retraite liquidée par un régime d’assurance vieillesse de base avec la poursuite ou la reprise d’une activité visée dans les arrêtés départementaux mentionnés à l’article L. 722‑5‑1 du code rural et de la pêche maritime (activités assujetties en fonction de la surface mise en valeur) et exercée dans un cadre sociétaire emportant rattachement des dirigeants au régime des salariés agricoles en qualité de salariés assimilés. Les exploitants agricoles retraités qui, après avoir cessé leur activité non salariée agricole, reprennent une activité en qualité de dirigeants assimilés salariés peuvent actuellement cumuler leur retraite non salariée agricole avec les revenus de leur activité assimilée salariée, contrairement à ceux qui continuent d’exercer en qualité de non‑salariés, lesquels sont tenus de réduire la superficie exploitée en se conformant à la parcelle de subsistance prévue dans chaque département par arrêté préfectoral (sauf dérogations prévues pour les activités assujetties en temps de travail ou pour les productions hors‑sol, sous réserve que l’assuré réunisse les conditions). Ainsi, un exploitant agricole à titre individuel retraité qui mute ses terres au sein d’une société anonyme (SA) ou d’une société par actions simplifiée (SAS), et devient dirigeant assimilé salarié au sein de celle‑ci, peut cumuler intégralement sa retraite et les revenus procurés par son activité sans libération de terres. Dans le but de libérer des terres pour l’installation des jeunes agriculteurs, il est ainsi proposé de modifier les dispositions relatives au cumul emploi‑retraite dans leur version résultant de l’article 43 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 afin de limiter également le cumul d’une retraite liquidée par un régime d’assurance vieillesse de base avec la poursuite ou la reprise d’une activité visée dans les arrêtés départementaux mentionnés à l’article L. 722‑5‑1 du code rural et de la pêche maritime (activités assujetties en fonction de la surface mise en valeur) et exercée dans un cadre sociétaire emportant rattachement des dirigeants au régime des salariés agricoles en qualité de salariés assimilés. Cette mesure d’équité vise, par ailleurs, à mettre fin à des distorsions injustifiées sur le plan social entre dirigeants d’entreprises agricoles selon qu’ils exercent en qualité de non‑salariés ou assimilés salariés. Cet amendement a été travaillé avec la MSA.

Ce sous-amendement vise à décaler l'entrée en vigueur du nouveau régime de sanctions financières contre les ESMS en cas de manœuvres frauduleuses et de l'obligation d'utilisation des services numériques en santé du 1er janvier 2027 au 1er janvier 2028. Si les mesures proposées vont dans le bon sens, les gestionnaires d'ESMS consultés sur les mesures proposées par le Gouvernement dans cet amendement s'inquiètent du calendrier de mise en œuvre. En effet, à ce jour, malgré le programme "ESMS numérique", un nombre important de systèmes d'information déployés par les organismes gestionnaires ne sont pas interopérables avec les systèmes d'information des autorités de tarification et de contrôle. Cette situation engendre, pour les structures, des obligations de re-saisies fastidieuses des données relatives à l'activité, qui sont source d'erreurs pouvant être interprétées comme étant volontaires. Il semble donc nécessaire de garantir l'interopérabilité entre les systèmes d'information utilisés par les structures et ceux déployés par les pouvoirs publics pour que le nouveau régime de sanctions s'applique sans risque. Le décalage de l'entrée en vigueur apparaît également souhaitable concernant l'obligation d'utilisation des services numériques en santé : dans la mesure où cette obligation va impacter l'organisation des structures, et que son non-respect sera assorti d'une sanction financière, il convient de laisser plus de temps aux gestionnaires pour s'adapter à cette législation.