Améliorer l'accès au logement des travailleurs des services publics

Le présent sous-amendement des députés Socialistes et apparentés, reprenant l’esprit de notre amendement n°39, vise à limiter le périmètre du dispositif aux métiers prioritaires ou qu’on a pu appeler travailleurs essentiels, tels qu’ils avaient pu être définis pendant la crise de la pandémie de Covid-19 par exemple. En effet, nous ne partageons pas la philosophie de cet article 1er qui lie emploi public et logement, comme nous avons pu l’expliciter en commission. Considérant le soutien dont a pu bénéficier ce texte lors de son examen en commission, il nous semble a minima nécessaire de garder une proportionnalité entre l’objet même de l’article 1er et les fonctions occupées par les agents qui seraient concernés. C’est à dire des métiers et fonctions, prioritaires, notamment celles en tension de recrutement.

Le présent sous-amendement des députés Socialistes et apparentés, reprenant notre amendement n°36 qui autrement tomberait, prévoit la possibilité pour l’agent ou salarié de demander, au bout de 15 ans d’occupation du poste, la suppression de la clause de fonction de son bail. La demande se ferait auprès de l’employeur qui donnerait son accord au bailleur social. Ce délai de 15 ans est justifié au regard des délais d’occupation constaté dans le parc social. En moyenne, environ les deux tiers des occupants du parc social quittent leur logement avant 15 ans d’occupation.

Le sous-amendement vise à exclure explicitement du champ d’application de la clause de fonction les réservations obtenues en contrepartie d’un versement de la participation à l’effort de construction sous la forme d’une cotisation à la société Action Logement Services. A défaut, cela remettrait en question le principe de mutualisation des moyens qu’organise la participation des employeurs à l’effort de construction via le versement à Action Logement. De plus, si ces réservations étaient intégrées dans le périmètre d’application de la clause de fonction, cela ouvrirait des droits de réservation différents aux employeurs selon qu’il s’agirait d’entreprises publiques ou d’entreprises privées. Ce sous-amendement vise à préserver l’intention originelle du dispositif institué par l’article 1er de la proposition de loi. Ce dispositif nouveau de réservation de logements sociaux loués dans le cadre de baux comportant une clause de fonction aux logements sociaux doit faire l’objet de financements, d’apports ou de garanties spécifiques, autres que le versement de la participation des employeurs à l’effort de construction à Action Logement.

Dans un contexte marqué par une pénurie persistante de logements sociaux, il est nécessaire de réserver prioritairement ces dispositifs aux situations les plus urgentes et les plus sensibles. Parmi celles-ci, le cas des agents de l’administration pénitentiaire doit être traité avec une attention particulière. Pour des raisons évidentes de sécurité — tant pour les agents eux-mêmes que pour leurs familles —, il apparaît essentiel de prévoir un accès prioritaire, voire réservé, à certains bâtiments de logements sociaux. Cette mesure vise également à prévenir les risques accrus de pression, d’intimidation ou de corruption, susceptibles de surgir lorsque des personnels pénitentiaires sont contraints de résider à proximité immédiate de familles de détenus, voire d’anciens détenus. Une telle cohabitation est non seulement inadaptée, mais potentiellement dangereuse, tant pour l’intégrité des agents que pour le bon fonctionnement du service public pénitentiaire. En mentionnant explicitement l’administration pénitentiaire au sein de l’alinéa concerné, le législateur reconnaît à la fois la spécificité des missions exercées et la nécessité de garantir aux agents un cadre de vie protégé et serein.

Selon l’INSEE, la France compte près de 6 millions de fonctionnaires en 2023, représentant près de 22 % de la population active. Cette proportion varie selon les régions et départements, celle-ci étant plus élevée dans les grands centres urbains où se concentre la demande de logements. Ainsi, le nombre de fonctionnaires pour 1000 habitants dans une ville telle que Paris est de 86, tandis qu’il n’est que de 9 dans les départements de l’Essonne et de la Seine-et-Marne, la moyenne nationale étant de 74. Dès lors, la hausse du plafond du droit de réservation d’un contingent à 25 % des logements sociaux d’un programme situé en zone tendue permettrait d’assurer un logement à ces agents qui renoncent encore trop souvent à se loger sur des territoires marqués par une explosion des prix des loyers, et où la demande d’agents publics demeure importante. Aussi, la hausse du plafond du droit de réservation d’un contingent à 20 % des logements sociaux d’un programmes situé sur l’ensemble du territoire permettrait d’attirer des candidats et de fidéliser des agents dans des zones marquées par un besoin accru de services publics. Tandis que la version initiale de cette alinéa prévoyait que le droit de réservation d’un contingent serait plafonné à 50 % des logements sociaux d’un programme, la nouvelle rédaction de cet alinéa par la commission ne prévoit finalement aucun plafond quant au droit de réservation d’un contingent de logements sociaux d’un programme.

Cet article de la proposition de loi affiche l’objectif d’augmenter l’offre de logements sociaux à destination des agents publics en facilitant la proposition de logements liés à une fonction. Mais, dans les faits cette mesure aboutira à une précarisation de la situation des agents publics. En effet, en n’apportant pas de solution globale à la crise du logement et à la pénurie d’offre de logements locatifs sociaux, elle conduit à opposer les catégories de demandeurs selon leur profession. D’autre part en liant le droit au logement à l’existence du contrat de travail, la disposition contribue à précariser des agents publics et introduit une situation particulièrement déséquilibrée entre l’employeur et l’employé. Par ailleurs la disposition si elle était mise en œuvre n’impacterait pas uniquement l’agent public mais l’ensemble de sa famille, y compris le conjoint ou la conjointe qui ne serait jamais cotitulaire du bail, entrainant également un déséquilibre dans le couple. Pour l’ensemble ce ces raisons, il est proposé de supprimer cet article.

L’article 2 prévoit d’accorder des droits de réservation supplémentaire pour les agents publics en cas de décote lors de la cession d’un terrain public. S’il s’agit de la décote de droit, celle-ci doit avoir pour objectif de permettre de rendre réalisable une opération de LLS dans les conditions de financement classiques. Or, si l’on augmente la part de droits de réservation dévolues à l’État, on prive inévitablement d’autres réservataires financeurs de droits de réservation. Cette mesure est en conséquence de nature à dissuader un certain nombre de financeurs qui ne verront pas l’intérêt de l’opération. L’article prévoit en outre de pouvoir augmenter le contingent de l’État en cas d’absence de garantie de la collectivité sur les emprunts. Au-delà du fait qu’il est dangereux qu’une loi accrédite cette possibilité, rien n’est dit sur qui va garantir l’emprunt et qui va assurer le coût de la garantie.

Les auteurs de l’amendement ne sont pas favorables à la multiplication des dérogations aux PLU qui tendent de fait à déréguler le droit de l’urbanisme.

Cet amendement vise à étendre les dispositifs de « stock » de la loi ELAN à l'ensemble des agents du ministère de la justice. La gestion de l'action sociale ministérielle en matière de réservation de logements par le secrétariat général du ministère de la justice est globale et concerne l'ensemble des agents du ministère. Le motif d'activité spécifiques des agents publics qui pour des raisons tenant à leur activité ne peuvent pas être logés dans n'importe quel quartier au risque de compromettre leur sécurité est aussi valable pour d'autres personnels de l'administration pénitentiaire (filière insertion et probation), les personnels de la direction de la protection de la jeunesse (éducateurs notamment) et de la direction des services judiciaires (greffiers, adjoints administratifs des services de greffes).

Il est proposé de prévoir par décret le délai sous lequel le locataire doit libérer le logement pour lequel la clause de fonction prévue à l’article 1er est actionnée par l’employeur, en prévoyant dans la loi que ce délai ne pourra être inférieur à six mois. En effet, selon les conditions de gestion du logement (par exemple si l’attribution dans le logement est gérée en flux et non en stock) et selon les motifs qui justifient le départ de l’emploi occupé (décès, emplois supprimé par l’employeur, etc.), il sera opportun de fixer un délai d’une durée supérieure au délai de six mois mentionné dans la proposition de loi de manière indifférenciée pour tous les locataires.

L’article 3 bis exonère de l'obligation de participer à un groupe de logement social les organismes de logements à loyer modéré filiales d'entreprises publiques. Cette modification du droit en vigueur depuis la loi ELAN ne se justifie pas et constituerait un régime de faveur injustifié. Elle remettrait en cause de l'état d'esprit de la loi ELAN qui consiste à regrouper les bailleurs sociaux de moins de 12 000 logements afin de renforcer leur soutenabilité financière et leur capacité d'ingénierie. En effet, rapprocher les agents de leur lieu de travail, souvent dans des zones tendues où le logement est devenu un frein à l’attractivité des métiers publics constitue en réalité la mission de tous les bailleurs sociaux en zone tendue, et pas seulement celle des bailleurs sociaux filiales de certaines entreprises publiques. En outre, les bailleurs sociaux filiales de certaines entreprises publiques logent pour certains très majoritairement des salariés travaillant dans d'autres entreprises. Ainsi, le fait d'être un bailleur social filiale d'une entreprise publique ne justifie aucune exception au regard du régime de regroupement par rapport aux autres bailleurs sociaux.

En commission des affaires économiques, le dispositif prévu à l’article 1er a été étendu aux logements financés par les entreprises publiques au moyen de leur participation à l’effort de construction, c’est-à-dire notamment au moyen du versement de leur cotisation à la société Action Logement Services. Une telle extension du champ d’application du dispositif prévu à l’article 1er remet en question le principe de mutualisation des moyens qu’organise la participation des employeurs à l’effort de construction. Cette extension implique en effet que les logements dorénavant financés par les entreprises publiques au moyen de leur participation à l’effort de construction seraient exclusivement réservés aux agents de ces entreprises auxquels ils seraient loués en contrepartie de l’occupation d’un emploi déterminé. Cette évolution serait de nature à remettre en cause l’existence même de la PEEC puisqu’elle ouvrirait des droits de réservation différents aux employeurs selon qu’il s’agirait d’entreprises publiques ou d’entreprises privées. Cette évolution ne correspond pas à l’intention originelle du dispositif institué par l’article 1er de la proposition de loi. Il importe de circonscrire l’application de ce dispositif nouveau de réservation de logements sociaux loués dans le cadre de baux comportant une clause de fonction aux logements sociaux faisant l’objet de financements ou de garanties spécifiques, autres que la participation des employeurs à l’effort de construction.

Le présent amendement vise à préciser que les fonctionnaires territoriaux ne peuvent bénéficier de la compensation prévue par l’article 2 bis dans la mesure où le maire dispose déjà de son propre contingent, qui lui permet de loger les demandeurs de logement social de sa commune, dont peuvent faire partie les fonctionnaires territoriaux dont la commune a besoin pour son bon fonctionnement.

Alors que la version initiale de cette alinéa prévoyait que le droit de réservation d’un contingent serait plafonné à 50 % des logements sociaux d’un programme, la nouvelle rédaction de cet alinéa par la commission ne prévoit finalement aucun plafond quant au droit de réservation d’un contingent de logements sociaux d’un programme. A défaut de la fixation d’un plafond au droit de réservation d’un contingent à 20% des logements sociaux d’un programme, et à 25 % des logements sociaux d’un programme situé en zone tendue, cet alinéa dans sa nouvelle rédaction doit faire l’objet d’une suppression. Selon l’INSEE, la France compte près de 6 millions de fonctionnaires en 2023, représentant près de 22 % de la population active. Cette proportion varie selon les régions et départements, celle-ci étant plus élevée dans les grands centres urbains où se concentre la demande de logements. Ainsi, le nombre de fonctionnaires pour 1000 habitants dans une ville telle que Paris est de 86, tandis qu’il n’est que de 9 dans les départements de l’Essonne et de la Seine-et-Marne, la moyenne nationale étant de 74.

Cet amendement précise que seul le « 5% préfet » soit la part « fonctionnaire » du contingent de réservation du préfet puisse faire l’objet de la compensation prévue dans cet article. En effet, le contingent préfet est destiné avant tout à loger des ménages reconnus DALO ou prioritaires. Le présent amendement lève toute ambiguïté d’interprétation.

Cet amendement du groupe Écologiste et Social vise à supprimer cet article. Si la volonté de loger certains agents publics à proximité de leur lieu de travail est compréhensible, notamment dans des zones mal desservies ou en zones tendues, le dispositif proposé soulève plusieurs objections majeures. Tout d'abord il introduit une logique de mise en concurrence entre publics dans le parc social, en réservant des logements pour les agents publics, au détriment des publics prioritaires (personnes précaires, mal-logées, bénéficiaires du DALO). Dans un contexte de pénurie de logements sociaux, notamment dans les zones tendues, cette mesure risque d’affaiblir l’universalité du droit au logement. Surtout, l’article ne permet pas d’augmenter l’offre de logements sociaux - contrairement à ce qui est indiqué dans l’exposé des motifs - mais risque au contraire de contraindre des agents publics à quitter leur logement en cas de changement de poste, même sans changement de territoire, ce qui va à l’encontre des enjeux d’attractivité des fonctions publiques. En 2021, près de 390 200 agents ont changé d’établissement, dont une majorité sans changer de ressort territorial : imposer la libération du logement sans garantie de relogement est irréaliste et risquerait de pénaliser fortement la mobilité.

Cet amendement du groupe Écologiste et Social vise à supprimer cet article. Nous considérons qu'il risque de fragiliser le financement du logement social, en permettant à l’État de capter une part accrue des droits de réservation, au détriment des autres cofinanceurs (collectivités, Action Logement, etc.), ce qui pourrait compromettre la réalisation ou l’ambition sociale de certains projets. Il affaiblit ainsi la portée réelle de la loi SRU, et risque d’orienter la production sociale vers des publics plus solvables ou plus institutionnels, au détriment des personnes mal logées, en grande précarité ou relevant du DALO. Attribuer des droits de réservation supplémentaires à l’administration propriétaire du foncier plutôt qu’à l’État aggrave les déséquilibres entre ministères, au détriment d’une répartition équitable selon les besoins réels des agents publics sur un territoire donné.