Extension de la possibilité de préemption de baux commerciaux dans les mairies aux sociétés civiles immobilières

Cet amendement supprime le risque de dépenses publiques imprévues dans le cadre de l’acquisition d’un fonds dans la mesure où les obligations de faire seraient occultées dans les ventes, se retrouvant à la charge de l’acquéreur final. Par définition, la présence d’une obligation de faire doit faire l’objet d’une estimation par le juge de l’expropriation, même quand l’offre d’acquérir se fait au prix convenu et mentionné dans la DIA.

Il n’est pas envisageable qu’une collectivité devienne simple actionnaire ou détentrice de parts et s’improvise ainsi commerçante. Compte tenu de la volatilité de la valeur d'un commerce selon la manière dont il est géré et la rapidité des conséquences néfastes qu'une mauvaise décision peut avoir, le risque d'une perte pour les finances public ne peut être ignoré. Le risque juridique d’une telle situation serait en outre réel puisque la collectivité locale pourrait être amenée à conclure avec ces commerçants des conventions ou à leur accorder des droits tout en étant leur associée, se rendant ainsi suspecte de détournements, prévarication et autres atteintes à la probité. Si préemption il y a, il faut au moins qu’elle porte sur la totalité du capital afin qu’elle soit assimilable autant que faire se peut à une cession de la chose elle-même et non à une prise de participation.

Le présent amendement vise à préciser que la disposition en projet constitue une dérogation au premier alinéa de l’article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui exclut par principe toute participation d’une commune dans le capital d’une société commerciale (sauf autorisation par décret en Conseil d’Etat), sans préjudice des dispositions spécifiques applicables aux entreprises publiques locales (sociétés d’économie mixte locale, sociétés publiques locales, sociétés d’économie mixte à opération unique). Le premier amendement du rapporteur sur le texte adopté en commission porte un objet similaire en ce qu’il propose qu’un alinéa renvoyant à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme soit ajouté à l’article L. 2253-1 du CGCT. Toutefois, la rédaction du présent amendement présente l’avantage d’améliorer l’intelligibilité de la disposition du code de l’urbanisme qui serait modifiée par la présente proposition de loi. En effet, il convient que l’usage du nouveau droit de préemption en projet soit qualifié d’exception dans le texte qui le crée.

Le présent amendement vise à affirmer la primauté du droit de préemption du preneur à bail sur celui de la personne publique dans les cas visés par le texte de la proposition de loi. En toute logique, il prévoit donc au préalable une extension de ce droit de préemption aux cessions de parts ou d’actions entrant dans le dispositif de la proposition de loi lorsqu’elles emportent un changement de contrôle de la société propriétaire du local. Ce droit de préemption du preneur est présenté comme devant permettre de préserver la stabilité de l’activité économique, la continuité de l’exploitation et la protection de l’outil de travail des commerçants et artisans. Il est directement lié à l’activité exercée dans les locaux concernés. En outre, l’article L. 214-2 du code de l’urbanisme impose de toute manière que les biens préemptés soient rétrocédés à une entreprise exerçant une activité commerciale ou artisanale. Dès lors, évincer le preneur au profit d’une préemption publique revient à interrompre inutilement une chaîne économique existante, alors même que la finalité poursuivie demeure la même.

Amendement de repli. Le présent amendement vise à affirmer la primauté du droit de préemption du preneur à bail sur celui de la personne publique dans les cas visés par le texte de la proposition de loi. En toute logique, il prévoit donc au préalable une extension de ce droit de préemption aux cessions de parts ou d’actions entrant dans le dispositif de la proposition de loi lorsqu’elles emportent un changement de contrôle de la société propriétaire du local. Ce droit de préemption du preneur est présenté comme devant permettre de préserver la stabilité de l’activité économique, la continuité de l’exploitation et la protection de l’outil de travail des commerçants et artisans. Il est directement lié à l’activité exercée dans les locaux concernés. En outre, l’article L. 214-2 du code de l’urbanisme impose de toute manière que les biens préemptés soient rétrocédés à une entreprise exerçant une activité commerciale ou artisanale. Dès lors, évincer le preneur au profit d’une préemption publique revient à interrompre inutilement une chaîne économique existante, alors même que la finalité poursuivie demeure la même.

Le droit de préemption institué à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme constitue un mécanisme dérogatoire au droit commun, admis uniquement en raison de sa finalité spécifique : la préservation et la continuité d’une activité commerciale ou artisanale dans un périmètre déterminé. Lorsque l’acquéreur des parts sociales a la qualité de commerçant, cette finalité est, par nature, satisfaite. Dans une telle hypothèse, l’intervention de la collectivité au moyen d’un droit de préemption ne se justifie plus, dès lors que l’opération n’a ni pour effet de faire disparaître l’activité commerciale ni de rompre la continuité de l’exploitation. Permettre l’exercice du droit de préemption dans ce cas reviendrait à utiliser le droit de l’urbanisme pour intervenir dans des choix d’investissement, de structuration capitalistique ou de gouvernance des entreprises, sans lien direct avec un objectif d’aménagement ou de sauvegarde du commerce de proximité. Le présent amendement vise donc à exclure expressément l’exercice du droit de préemption lorsque l’acquéreur des parts sociales est commerçant, afin de recentrer strictement le dispositif sur les situations dans lesquelles une intervention publique est effectivement justifiée, tout en respectant la liberté d’entreprendre et la cohérence du droit existant.

Le droit de préemption institué par la présente proposition de loi, applicable aux parts de sociétés dont l’actif est majoritairement composé d’un bail commercial ou d’un fonds de commerce, constitue une prérogative particulièrement intrusive au regard du droit de propriété et de la liberté d’entreprendre. Il appelle, à ce titre, un encadrement procédural rigoureux et effectif.En l’état, l’inaction du titulaire du droit de préemption, qu’il s’agisse de l’absence de saisine du juge de l’expropriation dans les délais légaux ou du défaut de consignation du prix, est susceptible de placer les propriétaires des parts sociales dans une situation de blocage durable, sans voie de régularisation rapide permettant de purger la procédure.Le présent amendement vise à remédier à cette carence en permettant aux propriétaires des parts de saisir le greffe du tribunal de l’expropriation afin que le juge statue, dans des délais strictement encadrés, sur les incidents de procédure tenant à la forclusion des délais ou au défaut de consignation imputables au titulaire du droit de préemption.En confiant au juge de l’expropriation le soin de statuer par ordonnance sur ces incidents avant toute poursuite de la procédure au fond, le dispositif proposé vise à prévenir les stratégies dilatoires, à garantir la sécurité juridique des opérations portant sur des actifs économiques sensibles et à assurer un équilibre effectif entre l’exercice du droit de préemption et la protection des droits des propriétaires.La limitation des voies de recours se justifie enfin par la nature strictement procédurale des décisions concernées et par l’objectif de célérité poursuivi.

Le présent amendement a pour objet d’étendre le champ d’application de l’obligation de rétrocession des biens préemptés, en raison de l’extension du champ d’application du droit de préemption commercial opérée par l’article 1er de la présente proposition de loi. En effet, il impose au titulaire de ce droit de préemption de rétrocéder les titres des sociétés acquis dans un délai de deux ans à compter de la cession, à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu'entreprise du secteur des métiers et de l'artisanat, dans le but de préserver la diversité commerciale et de promouvoir le développement de l'activité commerciale et artisanale de proximité. Ainsi, le présent amendement permet d’aligner le régime de la retrocession des titres sociaux sur celui actuellement applicable pour la revente d’un fonds de commerce ou artisanal, d’un bail commercial ou d’un terrain soumis au droit de préemption prévu par l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme.

Le présent amendement vise à préciser que la disposition en projet constitue une dérogation au premier alinéa de l’article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui exclut par principe toute participation d’une commune dans le capital d’une société commerciale (sauf autorisation par décret en Conseil d’Etat), sans préjudice des dispositions spécifiques applicables aux entreprises publiques locales (sociétés d’économie mixte locale, sociétés publiques locales, sociétés d’économie mixte à opération unique). Le premier amendement du rapporteur sur le texte adopté en commission porte un objet similaire en ce qu’il propose qu’un alinéa renvoyant à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme soit ajouté à l’article L. 2253-1 du CGCT. Toutefois, la rédaction du présent amendement présente l’avantage d’améliorer l’intelligibilité de la disposition du code de l’urbanisme qui serait modifiée par la présente proposition de loi. En effet, il convient que l’usage du nouveau droit de préemption en projet soit qualifié d’exception dans le texte qui le crée.

Le présent amendement vise à circonscrire aux seules prises de participations majoritaires l’exercice du droit de préemption sur les cessions de titres des sociétés dont l’actif comprend un fonds de commerce ou un fonds artisanal. A cet effet, la possibilité pour la commune de prendre des participations minoritaires en vue d’empêcher un autre acquéreur de devenir majoritaire est supprimée. En effet, les prises de participations dans les sociétés commerciales relèvent en droit commun de la région, chef de file en matière de développement économique. Ces prises de participations doivent être justifiées par la mise en œuvre du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation. Le bloc communal peut prendre des prises de participations dans des entreprises publiques locales pour l'exercice de ses compétences. En revanche, les prises de participations minoritaires dans des sociétés commerciales (autres que les sociétés de production d'énergie renouvelable) sont interdites, sauf autorisation par décret en Conseil d'Etat, comme le rappelle l’article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) s’agissant des communes. Si la disposition en projet constitue en elle-même une dérogation de taille à l’ordre juridique existant, en ce que l’objet des sociétés visées par la proposition de loi est étranger aux compétences des communes, il semble préférable que cette nouvelle disposition concerne uniquement les prises de participations majoritaires, dans l’objectif de limiter les risques financiers pesant sur les communes. En effet, si une commune pouvait être actionnaire minoritaire du capital d’une société portant un fonds de commerce ou un fonds artisanal, toute décision prise par son organe décisionnel s’imposerait à elle, y compris des décisions qui acteraient notamment des apports en capital ou en comptes courant d’associés, lesquelles seraient de nature à grever ses finances. Dans ce contexte, la préservation de l’équilibre des finances communales nécessite que les prises de participations des communes dans une société portant un fonds de commerce ou un fonds artisanal soient majoritaires, de façon à ce que les communes puissent en maîtriser totalement la gestion.

Le présent amendement a pour objet d’étendre le champ d’application de l’obligation de rétrocession des biens préemptés, en raison de l’extension du champ d’application du droit de préemption commercial opérée par l’article 1er de la présente proposition de loi. En effet, il impose au titulaire de ce droit de préemption de rétrocéder les titres des sociétés acquis dans un délai de deux ans à compter de la cession, à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu'entreprise du secteur des métiers et de l'artisanat, dans le but de préserver la diversité commerciale et de promouvoir le développement de l'activité commerciale et artisanale de proximité. Ainsi, le présent améndement permet d’aligner le régime de la retrocession des titres sociaux sur celui actuellement applicable pour la revente d’un fonds de commerce ou artisanal, d’un bail commercial ou d’un terrain soumis au droit de préemption prévu par l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme.

Cet amendement vise à permettre un droit de préemption des fonds de commerce et fonds artisanaux, lorsque ce fonds est ou était exploité pour l'exercice d'une activité commerciale ou artisanale de proximité. Il permet également aux communes de participer au capital d'une société dont l'activité commerciale ou artisanale participe à la sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité sur le territoire de sa commune.

Le présent amendement corrige le titre, étant donné que le droit de préemption commercial ne s'applique pas à proprement parler dans une mairie et ne concerne pas les sociétés civiles immobilières (SCI).

Cet amendement vise à permettre un droit de préemption des fonds de commerce et fonds artisanaux, lorsque ce fonds est ou était exploité pour l'exercice d'une activité commerciale ou artisanale de proximité. Il permet également aux communes de participer au capital d'une société dont l'activité commerciale ou artisanale participe à la sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité sur le territoire de sa commune.

Le présent amendement vise à renforcer les moyens d’action des maires dans les territoires prioritaires de revitalisation afin de leur permettre d’agir plus efficacement sur l’évolution de l’offre commerciale dans les centres-villes et centres-bourgs, dans le respect de la liberté d’entreprendre. Il s’inscrit dans une logique de territorialisation des politiques d’attractivité et de cohésion territoriale, et répond à une asymétrie aujourd’hui largement documentée entre les attentes exprimées par les habitants, les responsabilités confiées aux élus locaux et les leviers juridiques dont ils disposent pour y répondre. La qualité, la diversité et la pérennité de l’offre commerciale de proximité constituent un déterminant majeur de l’attractivité résidentielle des communes et de la cohésion sociale. Or, de nombreux centres-villes et centres-bourgs connaissent aujourd’hui des phénomènes de dévitalisation commerciale, liés notamment à l’évolution des modes de consommation, marquée par la montée en puissance du commerce en ligne et des zones commerciales périphériques, et à l’augmentation des charges pesant sur les commerçants. Les outils actuellement à la disposition des communes pour agir sur la vitalité de leurs centralités sont insuffisants. Le droit en vigueur permet l’instauration de périmètres de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, mais ceux-ci reposent principalement sur le recours au droit de préemption, qui implique pour la collectivité l’acquisition du fonds, du bail ou du terrain, son portage financier et juridique, puis la recherche d’un repreneur conforme à la stratégie locale. Compte tenu des contraintes financières et techniques que cela suppose, cet outil demeure peu mobilisé et inégalement accessible, privant de fait de nombreuses communes de toute capacité d’action en amont sur la composition de leur tissu commercial. L’amendement propose donc d’introduire dans certaines communes, au sein des périmètres de sauvegarde existants, la faculté pour le maire de soumettre certains projets d’implantation commerciale ainsi que les cessions de commerces entraînant un changement d’activité à un avis conforme. Ce dispositif vise à permettre une régulation ciblée et anticipée, sans recourir systématiquement à des mécanismes lourds d’acquisition ou de portage. Cette faculté est strictement circonscrite et permet une conciliation entre la liberté d’entreprendre et les objectifs d’intérêt général de revitalisation des centralités et de cohésion territoriale et sociale. Elle ne s’applique que dans des territoires précisément identifiés par la loi, caractérisés par des fragilités économiques et commerciales, et est en outre limitée aux périmètres de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, définis localement. L’obligation de motivation écrite, précise et circonstanciée des décisions défavorables, ainsi que leur publicité, constituent des garanties procédurales supplémentaires. Cette proposition s’inscrit dans le prolongement direct du Rapport sur l’avenir du commerce de proximité, remis au Gouvernement en 2025. Parmi ses recommandations figure la mise en place d’un avis conforme du maire sur les implantations et changements d’activité dans certains territoires, afin de préserver la cohérence du parcours marchand et l’offre de proximité. Cet amendement a reçu un accueil favorable de la part de l’Association des petites villes de France, consultée dans le cadre de son élaboration.

Le code de l’urbanisme a longtemps laissé de côté la préemption des parts sociales pour ne se concentrer que sur la préemption immobilière physique organisée autour des seules mutations immobilières, en ce compris le viager. Rappelons néanmoins que le but de la préemption n’est pas de permettre aux communes de se transformer en sociétés foncières, mais seulement de leur permettre de réaliser, de façon opportune et sur le long terme, un projet immobilier. C’est l’expropriation qui doit permettre les grandes opérations, mais elle a été délaissée au profit d’un dévoiement du droit de préemption, plus facile à manier car ne nécessitant pas le recours au préfet. L’échec des politiques de la ville, aggravé par une fiscalité obsolète et désormais inadaptée face au commerce digital, a ruiné les centres urbains et conduit le législateur à s’intéresser aux baux commerciaux afin d’espérer revitaliser le commerce, tout en supprimant le stationnement automobile dans les cœurs de ville. Le résultat est sans appel : les commerces sont partis en périphérie et les cœurs historiques commerciaux meurent à petit feu. Le système est désormais organisé autour de l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme, et plus précisément de son 3°, qui permet la préemption des parts sociales de SCI détentrices d’immeubles avec ou sans locaux à destination commerciale, c’est-à-dire le contenant. L’article L. 214-1 du même code ouvre quant à lui la possibilité de préempter directement les baux commerciaux, mais aussi les fonds de commerce ou les fonds artisanaux, voire même un terrain à destination commerciale, c’est-à-dire le contenu de l’immeuble. La présente proposition de loi souffre d’une occultation des possibilités offertes par l’article L. 214-1, au seul profit des baux commerciaux, lesquels sont des éléments du fonds de commerce, lorsqu’ils seraient détenus par des SCI, avec pour objectif de permettre la préemption, en tout ou partie, des parts sociales. Gageons que l’intention du législateur n’est pas de révolutionner le droit commercial en transformant une SCI en société commerciale, alors qu’elle est par nature civile, ni d’engendrer par ce biais une chimère juridique, puisqu’une SCI ne peut, par définition, conclure un bail commercial mais seulement un bail civil, sous peine de vicier les éléments constitutifs du fonds de commerce. Il faut pourtant constater qu’en confondant le contenant et le contenu, la présente proposition de loi aboutit à un non-sens, puisqu’une acquisition partielle du bail, et non du fonds, rendrait la commune garante du paiement des loyers ainsi que des grosses réparations prévues par l’article 606 du code civil, lesquelles sont très souvent mises à la charge du preneur. L’état des finances publiques locales ne permettra que rarement ce type de fantaisie, pas plus que les règles d’incompatibilité n’autorisent les communes à de telles participations au-delà de 30 % des parts commerciales. Autoriser les communes à préempter partiellement des baux commerciaux au prétexte de moderniser les dispositions de l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme constitue un non-sens absolu, qui doit conduire à voter la suppression de l’article 1er de cette proposition de loi.

ÀL’imprécision du texte de la PPL ne permet pas de connaître exactement les intentions du législateur qui confond de baux commerciaux, fonds commerciaux et locaux commerciaux détenus par une SCI. La préemption des parts de SCI étant déjà possible sous les dispositions de l’article L. 213–1 3° du code de l’urbanisme, il semble que l’utilité du texte soit de permettre l’acquisition de droits au bail ou de fonds de commerce, ce qui n’est actuellement pas possible dans la mesure ou les SCI sont des sociétés civiles. En admettant toutefois, pour les besoins de la discussion, que cela soit possible ou le devienne un jour par un biais quelconque, il n’est pas envisageable qu’une collectivité devienne simple actionnaire ou détentrice de parts et s’improvise ainsi commerçante. Le risque juridique d’une telle situation serait en outre réel puisque la collectivité locale pourrait être amenée à conclure avec ces commerçants des conventions ou à leur accorder des droits tout en étant leur associée, se rendant ainsi suspecte de détournements, prévarication et autres atteintes à la probité. Si préemption il y a, il faut au moins qu’elle porte sur la totalité du capital afin qu’elle soit assimilable autant que faire se peut à une cession de la chose elle-même.